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農民工社會保障現狀淺談:城市農民工社會保障制度建設的實踐及其分析

〔摘要〕農民工是我國制度變遷和社會轉型期間出現的特殊群體,建立城市農民工社會保障制度具 有重大的意義?在建立城市農民工社會保障制度時,我們應借鑒上海?廣東等地的成功經驗 ,在制度設計方面堅持統賬結合模式,實施土地換保障,優先建立農民工的大病統籌和工傷 保險機制;要分類?分層地將農民工納入城鎮社會保 障體系,最終建立包括各類勞動者在內的統一的社會保障制度?

〔關鍵詞〕 城市農民工,社會保障,實踐,思考

改革開放以來,我國離開農村到城市尋找就業機會的農民工隊伍非常巨大,據統計,現在我 國常年外出務工?經商人數達8600萬人,全國處于流動狀態的農業人口已達1.3億人??① 這些城市農民工,為當地創造了財富和稅收,促進了城市經濟和社會的 繁榮,然而,長期以來,這些人卻被社會保障拒之于門外?因此,我們應該建立城市農民工 的社會保障制度,這樣不僅可以幫助城市農民工抵御城市工作生活中的風險,增加他們的安 全感和對城市的認同感,解除他們的后顧之憂,也有利于社會的穩定?

一?城市農民工社會保障制度建設的實踐及其分析

(一)上海模式? 上海市在分析外來從業人員職業風險的基礎上,自200219月1日開始實施《上海市外來從業 人員綜合保險暫行辦法》,對外來從業人員(指符合該市就業條件,在上海務工?經商但不 具有上海市常住戶籍的外省?自治區?直轄市的人員,不包括通過市人事局引進的專業人才 以及從事家政服務?農業勞動的人員)實行綜合保險?綜合保險由市勞動保障局主管,由勞 動保障行政部門的外來人員就業管理機構經辦?這種模式主要有以下特點:

第一,一個保險三項待遇?對外來勞動力只實行一個保險即綜合保險?三項待遇是指工 傷?住院醫療和老年補貼,即單位使用的外來從業人員只享受工傷?住院醫療和老年補貼三 項待遇,無單位的外來從業人員享受意外傷害?往院醫療和老年補貼三項待遇?

第二,費率固定,費基完全統一,繳費周期為每3個月繳1次?使用外來從業人員 的所有用人單位其綜合保險費率都是12.5%,其中養老補貼為7%,大病醫療和工傷保險為5.5 %?外地施工企業由于只參加大病醫療和工傷保險,繳費比率為5.5%,繳費基數為上年度社 會平均工資的60%?企業給外來從業人員辦理綜合保險,一次必須繳納3個月的費用?

第三,待遇一次性發放?這樣有利于解決長期困擾的農民工頻繁流動問題?一次性支付對工 傷保險來說尤為有利,工傷人員可以領一筆錢回原籍養老,減輕企業的負擔,而且工傷待遇 標準相對較高,除了全額報銷住院費用,其他的四項補貼最高的可達44萬,最低的10級工傷 也能享受一次性支付的工傷待遇1萬元?外來從業人員不實行養老保險,不設立個人賬戶, 只做養老補貼?用人單位和無單位的外來從業人員連續繳費滿1年可獲得1份老年補貼證,其 額度為本人實際繳費基數的7%;外來從業人員男滿60歲?女滿50歲時,可憑老年補貼證,身 份證明到戶籍所在地的商業保險公司約定的機構領取老年補貼?

第四,委托商業保險公司管理?大病醫療和工傷保險委托平安保險公司承辦,而養老補貼則 委托中國人壽保險公司辦理??②

(二)廣東模式? 即將農民工納入現行城鎮職工基本社會保險制度?廣東省頒布了《廣東省社會養老保險條例 》和《廣東省社會養老保險條例實施細則》,規定將城市農民工納入城鎮職工 社會養老保險體系,執行完全統一的政策?其主要有兩個特點:

第一,不另設專門的制度,而是將農民工直接納入現行城鎮職工基本社會保險體系,主要 參加養老?醫療和工傷三項基本社會保險,不參加失業保險和生育保險?

第二,允許農民工享受養老待遇,但其辭工返鄉時,其個人賬戶的養老保險資金全 部轉回其戶籍所在地的社會保險機構,當地沒有社保機構的,退給本人?

(三)對城市農民工社會保障制度現有模式的分析? 隨著我國城市化進程的加快和城市農民工的不斷增加,各地都在探索城市農民工社會保障制 度建設的新路徑,對現有的各種模式進行分析可以把它們歸為三類:農村模式?獨立模式 和城鎮模式?

農村模式即把城市農民工納入到農村社會保障制度,不建立城市農民工社會保障制度?這 種模式,既不符合農民工的意愿也不符合實際?首先,農村社會保障制度本身就存在 很大的問題,不能對農民工起到什么保障作用?其次,在城市化的進程中,相當一部分農民 工已經在城市居住多年,他們也不愿意回到農村,這時再將城市農民工的社會保障問題納 入到農村社會保障體系顯然已不現實?

獨立模式即將城市農民工的社會保障獨立于農村和城市社會保障之外,比如上海模式?它具 有以下幾方面的優點:首先,有利于社會保障覆蓋面的擴展?因為這種模式的參保者無需承 擔額 外的“轉軌成本”,那就既可以滿足城市農民工等靈活就業 群體的社會保障需求,又可以逐步建立起一個與我國經濟發展水平相適應?與大多數企業及 社會群體承受力相匹配的社會保險制度?這也是擴大社會保險覆蓋面?加快社會保障基金積 累?完善社會保險體系的一種選擇?其次,有利于突破二元社會保障體系的固有框架, 為實現社會保障體系的城鄉整合做好準備?從我國目前的實際來看,對城市農民工一開始 即推出像城市企業職工那樣的比較完善的社會保障制度,缺乏相應的經濟基礎,企業承受不 了如此高的繳費,城市農民工個人繳費能力也達不到這個水平?最后,具有更為廣泛的 適應性?因為這種模式可以根據實際需要對保險項目進行組合,而且在繳費方法?受益標準 的確定上,能夠更多的考慮到農民工的收入特點 ,為農民工提供更多的方便,降低農民工進入社會保障體系的門檻,更有利于社會保障制 度功能的正常發揮?但是獨立模式也存在相應的問題,如城市農民工獨立保障體系的建立 與社會保障體制改革的方向——統一的社會保障制度不相符,形成了社會保障的“三元 格局”,這可能會影響農村社會保障制度的建設?而且由于各個地方自成一體,相關政策規 定的比較粗糙,容易出現侵害城市農民工權益的事件?

城鎮模式就是把城市農民工完全納入城市職工的社會保障體系,享受與城鎮職工

基本一致的 待遇?這種模式具有以下優點:首先,它有利于緩解當前城鎮社會養老金發放的壓力?我國 城市社會保障體系改革所面臨的一個重要問題,是不少企業因經營虧損,難以按時足額向社 會保險機構提供保險費?隨著我國老齡化社會的到來,城鎮社會養老金支付困難的局面在較 長時期內都將不可避免?而城市農民工都 普遍年輕,將他們納入城鎮社會保障體系,他們將有很長的繳納各種社會保險金特別是養老 保險金的時期,領取養老金的時間普遍在30年~40年之后,這一較長的緩沖期為解決城鎮社 保資金不足提供了可能?其次,將城市農民工直接納入城鎮社會保障制度,節省了制度的設 計成本?最后,它減輕了制度之間的銜接壓力?當然,這種模式也存在一些問題,如城鎮社 會保障制度本身就存在不少問題,必須要加以改革,城市農民工與城鎮居民社會保險待遇不 平等的問題等等?　二?建設城市農民工社會保障制度的建議

(一)在制度設計方面應該堅持統賬結合模式,實施土地換保障,優先建立農民工的 大病統籌和工傷保險機制?③

第一,堅持統賬結合模式?社會統籌體現公平和社會共濟性以及國家的基本保障義務,個人 賬戶體現效率和保障水平以及個人 的繳費義務?因此,必須適當調整統賬結合方式,優化制度組合?

第二,實行完全積累的運行模式?農民工社會保障實行完全積累的統賬結合模式,統籌賬戶 由雇主繳納,個人賬戶由雇主?雇員共同繳費,其中,雇主繳費小于雇員繳費,但不設上限 ?農民工社會保障賬戶實行繳費確定型的計算發放方法,即養老金=統籌賬戶或個人賬戶的 積累額/退休時的平均預期壽命?實行繳費確定型的社會保障,農民工在轉換工作時,養老 金統籌賬戶和個人賬戶可以隨時轉移,比較適合農民工工作不穩定的特點,而且成本更低, 更易于被農民工接受?

第三,實施土地換保障?放棄農村土地使用權的農民工可以直接參加農民工社會保障, 并以農村土地使用權折算為一定年數的個人賬戶積累額,促進農民從傳統土地保障到社會保 障的平穩過渡?土地使用權置換出的土地換保障資金,直接進入農民工的個人賬戶,既可 以增加農民工社會保障個人賬戶的積累,又可以擴大農村土地經營規模?

第四,優先建立農民工的大病統籌和工傷保險?2003年全國共發生各類事1961976起,死亡 136340人,造成的經濟損失相當于gdp的2.5%?而這些工業傷亡的受害者,基本上都是農民 工?而且,我國職業病的受害者基本上也都是農民工?對城市農民工而言,一旦發生工 傷事故,如果沒有工傷保險,也沒有職業病救治措施,不但不能獲得勞動收入,而且使得整 個家庭陷入貧困狀態,這很可能直接引發一系列的矛盾沖突,給社會穩定造成不利影響?

由此可見,建立農民工社會保障制度,必須堅持分階段?逐步完善的原則,優先解決突出 的基本保障問題,當務之急是建立必要的工傷保險及大病醫療等救助?補貼制度,這才是當 前農民工最需要的社會保障?

(二)分類?分層地將農民工納入城鎮社會保障體系

城市農民工社會保障制度的建設,不應采取一刀切的辦法?在制度運行初期,應采取分類? 分層的保障辦法,以確保在初始階段就將部分農民工社會保障真正納入城鎮社會保障體系中 來?隨著我國經濟實力的增強和工業化城市化程度的不斷提高,最終消除社會保障的二元結 構,建立全國統一的基本社會保障制度?

根據農民工所從事的職業的特點及流動程度不同,可將農民工主要分為以下三類:第一類為 有雇主且職業穩定?有固定收入的農民工?此類農民工絕大多數已在城市居住多年,與城市 居民已無二致;第二類為有雇主但職業不穩定?也無固定收入的農民工?此類農民工一般流 動性較強;第三類為無雇主的農民工?對于第一類農民工其社會保障項目的設置及經費籌集 方式均可與城市職工相同;對于后兩類的農民工,由于其流動性強,因此,對他們應采取比 較靈活的政策?具體而言:

第一,就有雇主的農民工而言,最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度?從層出不窮的 農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體,以及由此而導致的許多的勞資糾紛,都 決定了應當把針對農民工的工傷保險制度作為最基本的社會保障項目優先得到確立?

第二,關于農民工的醫療保險制度?醫療保險可分為大病統籌醫療保險與一般醫療保險兩項 ? 對于第一類農民工,應實行與城市職工相同的即社會統籌與個人賬戶相結合的制度?而對于 后二類的農民工,由于其流動性較大,因而他們可以不參加一般醫療保險,但應參加大病統 籌醫療保險,只建立統籌賬戶?但如果他們愿意參加一般醫療保險,可為其建立個人賬戶, 并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移?

第三,關于農民工的養老保險制度?對于第一類農民工而言,應實行與城市職工相同的即社 會統籌與個人賬戶相結合的制度,并應確保其個人賬戶能在全國范圍內轉移?對于后兩類的 農民工,可實行按個人儲存額享受養老保險待遇的個人儲存型保險模式,只建立個人賬戶, 當然,也應保證其個人賬戶能在全國范圍內轉移?

農民工如離開用人單位回居住地,可將其個人賬戶連同基金轉移到居住地縣級勞動保障部門 ,實行專戶管理?如果他們到其他地方就業,即可將其個人賬戶轉移到新從業地管理?他們 退休時,如繳費年限累計沒有達到一定年限,則根據規定把個人賬戶儲存額一次性支付給本 人?如滿一定年限,他們則可按有關規定享有養老保險待遇?

當然,針對農民工的這些保障制度,都只是過渡性的?隨著市場經濟的完善,現代企業制度 在各類企業的真正確立以及城鄉二元結構的徹底廢止,目前這些針對不同身份勞動者實行 的不同的社會保障制度,必然會被包括各類勞動者在內的統一的社會保障制度所代替?

農民工社會保障現狀淺談:農民工社會保障的現狀及其滯后的隱患和原因

摘要:農民工維權備受社會關注,其社會保障問題也日益凸現,正視問題存在并積極求索化解之道勢在必行。本文對我國農民工社會保障問題的研究進行了較為系統的梳理和介紹,并對研究狀況作了簡要評析,以期為該領域研究的加強、深化和拓展提供一些必要參考。

關鍵詞:農民工/社會保障/研究述評

農民工正成為我國產業工人的主體,使工人隊伍結構發生了歷史性的變化。近年來隨著農民工規模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現,農民工問題受到了社會各界的廣泛關注,但對于農民工的社會保障權益還正視不足,對于農民工的社會保障問題還關注不夠。比較分析發現農民工社會保障問題的現有研究中在取得較大進展的同時還存在一些問題和不足,有進行總結的現實需要。鑒于此,筆者采用內容分析的文獻研究方法,對農民工社會保障問題的研究進行了梳理和總結。

一、農民工社會保障的現狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發現農民工社會保障現狀表現出以下兩個基本特征,這集中顯現了農民工社會保障的緊迫性。

第一,農民工社會保障程度低,相應的社會保障機制和體系發育滯后,農民工群體近乎游離于現有社會保障體系之外。有人研究發現,只有很小部分農民工有一至兩項非均衡的、水平極低的社會保障,而且不是完全意義上的社會保障,其中社會保險各險種的參保率都在10%以下,其余75.2%的人沒有任何形式的社會保障[1].還有人分析指出,農民工完全處在城市社會保障網絡之外,尤其在失業救助、醫療看病等方面農民工根本談不上有什么社會保障待遇和保障機制[2].另有人認為農民工雖然進城創造了財富,但大量農民工都沒有社會保障[3].

第二,某些地區對農民工的社會保障做了一定的規范,出臺了一些相關的政策措施,但政策執行和實施效果不佳。有人分析指出,部分地區雖然出臺了與農民工有關的一些社會保障政策措施,但實踐效果并不理想[4].另外有人調研后指出,面對農民工社會保障的缺位及其對工傷、醫療保險的迫切需求,政府也嘗試和制定了一些面向農民工的參保辦法,但問題是效果難如人意[5].

農民工社會保障的這種滯后現狀,會導致一系列的隱患和問題,主要表現在:

首先,農民工社會保障現狀是社會穩定的隱患。農民工絕大部分處于中低層職業,還面臨著失業風險,所以在陷入生活困境時容易鋌而走險,從而積蘊社會不安定因素[6].其次,不利于統一的勞動力市場的建立。目前的城市社會保障體系改革已推進到逐步將城市戶口各類勞動者涵蓋于其中,是否能進一步將符合條件的進城農民包括進來,關系到統一的勞動力市場能否最終形成;再次,不利于實際推進我國城鄉社會結構的轉型。進城農民工如不能為相應的城鎮社會保障體系所吸收,就將長期處于流動狀態,由此會帶來一系列問題;第四,不利于推進城鄉居民實質平等地分享經濟與社會發展成果[7].第五,不符合市場分配的基本原理。農民工在市場初次分配中只能獲得較小的份額,在再分配中應得到適當補償,但城市再分配卻基本將農民工排除在外,尤其是農民工的社會保障基本上沒有被考慮到[8].

有些學者對造成農民工社會保障滯后現狀的原因進行了分析,比如有人從農民工的身份認同與流動性、雇主的不自覺以及農民工自身權益保護意識等幾個方面進行了分析[9],還有人認為造成農民工社會保障缺失有社會地位方面、認識方面、資金方面和操作方面的原因[10],另有人提出農民工社會保障遲遲沒有大的進展主要是因為研究視角和工作方式還沒有從制度和用人單位轉移到需求和個體上[11].鑒于農民工社會保障滯后原因與本文將要在第三部分中仔細予以介紹的農民工社會保障建設的障礙因素有著互相交融的特征,故在此對其只是點到為止。

二、農民工社會保障建設的必要性與緊迫性

理論界對農民工社會保障的必要性與緊迫性的認識已有廣泛共識,雖然有人存在異議,但認為有必要注重并加緊農民工社會保障的研究和探索居于絕對主導地位。農民工群體社會保障制度建設的必要性和現實意義主要體現于以下方面。

第一,農民工社會保障建設具有其政治意義:(1)建立農民工社會保障是全面建設小康社會的需要。全面小康社會要求現代社會保障體系在覆蓋城市居民同時要為農村人口特別是農民工提供應有的保障[12].(2)建立農民工社會保障是政府著眼長遠的要求。如果因農民工的流動性與勞動關系不穩

定而不考慮其保險問題,那么今后再解決比現在就應對成本要大得多[13].(3)社會保障是國家賦予每個勞動者的一種權利,建立農民工社會保障是保障農民工基本公民權的需要[14].

第二,農民工社會保障建設有著重要的社會意義,表現在:(1)發展農民工社會保障事業有利于增進社會的整合與穩定,是社會順利轉型的客觀需要[15].(2)是城市化戰略推進的需要。合理解決我國城市化的難題,必須做的一項工作就是城鄉社會保障制度的有機銜接,要給農民工相應的社會保障[16].(3)農民工得失懸殊、進退兩難的處境使社會主義的公平機制沒有得到應有體現,亟待為其建立相應社會保障機制,兼顧經濟效率與社會公平[17].(4)是新時期社會反貧困的重要舉措。農民工作為農村“精英分子”的身份和責任使得他們一旦發生意外事故對其家庭將是毀滅性的打擊,極有可能導致因傷、因病而致貧甚至于返貧[18].

第三,農民工社會保障建設可以產生一定的經濟意義。(1)建立農民工社會保障有利于引導農民工放棄兼業型轉移、實現土地的集約化經營,從而可以改善農業經營方式、提高農業勞動生產率;(2)為形成統一的勞動力市場,就必須建立一個不分所有制、不分用工形式、涵蓋所有勞動者在內的社會保障體系,從而要求建立農民工的社會保障[19].(3)可以引導農民工對勞動力流動的投資。建立農民工的社會保障減少了他們流動的心理成本,增加了流動的間接收益和凈收益現值,從而有利于農民工的流動投資[20].(4)農民工社會保障的建立可以提高農民工抗風險能力,降低預防性儲蓄、促進消費,對于拉動內需和經濟發展有著積極意義[21].(5)建立農民工社會保障有利于維護雇傭農民工企業勞動關系的和諧以及企業的發展與長期利益最大化[22].

第四,農民工社會保障建設對發展社會保障事業具有積極意義。(1)把農民工納入社會保障體系可以在一定時期彌補國有企業職工可能出現的保險金支付不足,有利于城市社會保障體系的改革[23].(2)農民工雖然持農村戶口,但他們已與城鎮職工一樣從事非農產業勞動,建立農民工社會保障能更好地體現社會保障制度的本質,體現其公平性[24].(3)農民工作為社會邊緣人,他們應有社會保障制度來維護自身權利,建立農民工社會保障制度可以進一步完善我國社會保障制度[25].(4)從長遠來看把農民工納入社會保障既能減少改革的阻力與成本,又不會扭曲社會保障一元化目標,是社會保障制度改革長期目標的必然要求[26].

第五,農民工社會保障建設對農民工自身有著重大的現實意義:(1)數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱,這是絕對不合理的;(2)農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種,受工傷、疾病困擾可能性非常大,社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求;(3)建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要,他們對社會保障的需求更為迫切;(4)有利于對農民工消費行為的引導,使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益[27]. 三、建立農民工社會保障的可行性與障礙因素

有效推進農民工社會保障事業和制度建設,需要對農民工社會保障的基本狀況和問題有一個全面系統的理解。這就要求在對農民工社會保障的作用與意義有充分認識的同時深刻剖析該制度安排可能產生的負面影響,不僅要探討農民工社會保障建設的阻礙因素,也需要對其有利條件進行必要把握,在辨證分析中探索有效的解決之道。

(一)建立農民工社會保障的弊端

有人認為在我國真正建立城鄉一體社會保障體系需要相當長的路要走,如果盲目推行城鄉接軌,很可能會增加企業和農民工的負擔,國家也將付出太大的監督成本[28].

另外有人表示反對把農民工納入社會保障體系,一是因為對農民工來說現在首要任務是增加即期收入而非養老等社會保障問題;二是近年來城鎮職工的社會保障都沒搞好,而且農民工流動性很大;三是讓農民工加入社會保障體系會增加企業成本[29].還有人認為建立農民工社會保障具有負效應表現在:建立農民工社會保障對我國城市化會產生負面影響,對農村社會保障建設有不利影響,也不利于農民工的就業[30].

(二)建立農民工社會保障的有利條件

有學者指出,我國經濟持續高速增長了二十年,國家財力和政府承受能力

已逐步增強。而且農民工社會保障建設中政府的主要責任在于制度設計和政策引導,過分強調國家財力不足和過高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區,應分類分層對農民工進行保障[31].

有學者認為,目前我國已經基本具備建立農民工社會保障的條件,具體表現在:一是具備相應的政治條件,二是具備相應的社會條件,三是經濟條件也已基本具備[32].

還有學者認為,建立初步的農民工社會保障機制的時機已經逐漸成熟,政府應該著手建立農民工的社會保障機制,尤其是一些最基本的生存保障機制,更好地體現我國社會主義制度的優越性和人道主義精神[33].

(三)建立農民工社會保障的障礙因素

首先存在主觀方面的因素:(1)農民工沒有得到基本的身份認同,一部分人單純站在城市社會經濟發展的角度看問題,忽視農民工自身的基本權益;(2)大部分的農民工雇主缺乏自覺保護農民工的意識,政府為促進經濟發展也在一定程度上忽視對農民工的保護;(3)農民工自身由于主客觀原因不敢或還沒有意識到需要維護自己應有的基本權益,維權意識缺乏[34].(4)城市居民對對于建立農民工的社會保障制度有較強的抵觸心理,擔心會引來更多的農民進入城市[35].(5)一些地方搞農民工的社會保障,往往是按照上級政府規定的擴面指標層層向企業進行安排,也不管農民工是不是真正需要,這種行政強制的工作開展方式讓農民工心生反感[36].

其次是體制方面的因素:(1)現有制度安排的障礙。主要是國家為保證城市的發

展和社會穩定而制定的嚴格的戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度[37].(2)社會保障立法不健全。關于農民工的社會保障問題沒有相應的立法,使相應的的社會保障工作難以實現強制性原則;(3)農村社會保障制度建設的滯后甚至是缺失。目前我國廣大農村的社會保障制度遠未形成,與城市社會保障存在嚴重脫節,這嚴重影響了農民工社會保障工作的有效開展[38].(4)農民工雖然人數眾多卻由于其弱勢地位和較低的組織程度使得其爭取社會保障等合法權益的能力不足,他們的訴求和意愿難以引起決策層的應有重視[39].

再次有客觀方面的因素:(1)農民工表現出的極大的流動性。這種流動性不僅反映在城市之間、城鄉之間,也表現在職業及單位之間[40].(2)作為保障對象的農民工規模巨大且構成復雜。我國農民工數量非常龐大且還不斷增長,而且層次不一、構成復雜,他們對社會保障的需求也存在較大差別[41].(3)農民工經濟收入上的障礙。農民工主要分布在勞動密集型企業,工作和收入很不穩定,這種狀況使其難以取得進入現有社會保障體系的資格[42].(4)社保資金的障礙。近年來社會保障資金短缺狀況使得維持原社會保障體系尚力不從心,如果再把農民工納入其中將會不堪重負[43].

四、農民工社會保障建設的框架體系與基本思路

前文中對農民工社會保障的現狀、必要性以及可行性等問題的論述,最終還需歸于農民工社會保障建設的框架體系與基本思路上,這也是化解農民工社會保障問題的根本落腳點。

在農民工社會保障的框架體系構成上,可以從橫向和縱向兩個維度分析。從橫向構成看,主要存在兩種看法。一種觀點認為農民工社會保障應包括農民工的工傷保險、醫療保險和養老保險三個基本組成部分[44],另一種觀點是將農民工社會保障基本等價于當前的城鎮社會保險,即包含工傷保險、醫療保險、養老保險、失業保險以及生育保險等五大部分[45],較第一種觀點增加了失業保險和生育保險。

從縱向構成看,大多觀點認為當前由于主客觀方面條件的制約,農民工社會保障建設不宜也不可能求大求全、齊頭并進,而應堅持分類分層分階段逐步推進的策略和基本原則,依次建立農民工的工傷保險制度、醫療保險制度尤其是大病醫療保障制度、養老保險制度、失業和生育保險制度,積極而有效地逐步維護和實現農民工的基本社會保障權益[46].尤其絕大多數觀點都指出工傷保險問題的解決尤顯必要和迫切,應該首先建立針對農民工的以普遍性為原則的工傷保險制度,解決好關聯農民工身心健康和生命安全及其全家幸福的工傷問題。

另外有人認為農民工社會保障還應包括其他保障項目。有人提出農民工的無保障狀況是引發犯罪的重要因素之一,應在大城市建立“公共勞動”形式的社會救助體制[47].還有人認為應該建立以最低生活

保障為核心的農民工社會救助制度,并通過職業福利和社區服務等方式建立農民工的社會福利制度[48].

在建立農民工社會保障的基本思路上,當前理論界還存在著較大分歧和爭論,沒能形成相對一致的意見,更沒有能為大家基本接受的成熟方案,主要有以下幾種觀點。

一種觀點認為,應將農民工納入到現有的城鎮社會保障體系。有人提出城鎮社會保險體系應將農民工納入其中以解決農民工的社會保險問題,但鑒于我國社會保障制度發展的多元化要求只能適時地分層分類將農民工納入[49].還有人認為應將農民工納入城鎮社會保障體系,目前可供選擇的兩條途徑是通過戶籍改革將其變成城鎮居民進而納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會保障制度的擴面將農民工直接納入[50].

第二種觀點認為,應對農民工實行相對獨立的社會保障制度。有人認為仍將農民工納入農村社會保障體系既不現實也不可靠,但對農民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源,因此現階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度,建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”[51].另有人指出農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉銜接的農民工社會保障制度,其勾勒了一種農民工社會保障的基本架構和中長期發展目標,并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統的論述[52].

第三種觀點認為可將農民工納入到一種“低門檻、開放式與可持續的社會保障新計劃”中,搭建中國社會保障新平臺。其認為近年部分城市把農民工納入社會保險體系的做法可能剝奪農民工的社會保障權益,是一種短視甚至是歧視,但如果把農民工納入到這種社會保障新計劃實行全國統籌則不會發生這種問題,而且這種做法具有其合理性與可行性[53].

第四種觀點認為應將農民工納入到農村社會保障體系。其認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是實踐上都不具備可行性,要從根本上解決農民工的社會保障問題,應把農民工納入到應加快改革和完善的農村社會保障制度,并最終向城鄉一體的社會保障體制過渡[54].

除了以上的四種觀點,有的解決思路中沒有明確提出農民工社會保障的歸口問題。有人認為農民工是必須予以高度重視和關注的社會弱勢群體,其具有客觀、正當而迫切的社會保障訴求,應采取分類分層保障的辦法依次解決農民工的社會保障問題[55].還有人基于現實權衡考慮提出了“低起點、多層次、土地換保障”的農民工社會保障設想和解決辦法[56]. 五、結語

現有對農民工社會保障問題的研究除了本文論及的幾個方面外,還有一些從其他視角進行了探討,鑒于其研究比較稀薄以及本文構思和篇幅的考慮,在此不再贅述。

綜觀農民工社會保障問題的已有研究尤其是專業性的論文,可以看到該問題已逐步受到各方面專家學者的關注和重視,尤其是去年以來論文數量有了較大增加,認識也日漸由感性走向理性、走向深入,研究視角也在不斷拓展,這必將為農民工社會保障問題的化解提供有力的理論支持。同時,筆者覺得研究中也還存在不少問題與不足,有待今后注意或改進。

首先,研究在總體上還很不深入。農民工社會保障問題由來已久,但從對其研究的數量上看,筆者搜集到的該方面文章不過三十余篇,其中比較正規的專門性研究就更為稀少;從研究的拓展情況來看,現有研究大部分著眼點還很籠統,分化和展開不夠;從研究的氛圍來看,雖然有過一些論爭,但總體還很薄弱,離建立農民工社會保障這樣的重大社會政策確立還不相稱。

其次,研究的實證性有待加強。已有的研究基本限于純理論和經驗研究范疇,實證成分稀缺。對農民工社會保障現狀以及相關情況的調研不足和缺乏第一手調研資料使得對現實狀況的把握不夠精確、肯定和深入,從而導致研究結論尤其是構建方案的可行性與說服力不強。

第三,研究中存在一些偏頗。首先表現在研究中的結構性偏差,即對作為農民工社會保障重要部分的社會救助和社會福利很少涉及,尤其是對后者忽于關注。另外對建立農民工社會保障可能產生的負面影響分析不夠,重農民工社會保障建設阻礙因素探討而輕有利條件分析。

第四,研究設定的解決方案還比較粗糙,系統性和實踐性不足。究其緣由,固然有研究歷時不長的客觀原因,但上面提到的問題尤其是對農

民工社會保障現狀及其必要性和可行性等基本問題的分析認識不夠全面深入而產生的一種脫離制度安排的基礎性工作即直奔具體方案設計的不合理取向難免使設定方案的有效性打了折扣。

第五,研究的國際視野與經驗借鑒有待重視。我國的改革發展與趕超戰略要求有充分合理借鑒他國經驗教訓的意識,在農民工社會保障問題上亦應如此。然而現有研究中對國外相關研究成果和舉措的引進與參考還明顯不足,幾乎處于空白狀態。這種傾向也一定程度存在于當前農民工問題的總體研究之中。

農民工社會保障現狀淺談:城市農民工就業狀況及其社會保障優先序研究

[摘　要]農民工是既不同于城鎮居民，又有別于農村農民的特殊群體。他們主要分布在城市的建筑、環衛、搬運等行業，從事的大都是重、臟、累、險的工作。隨著市場競爭的加劇，農民工在城市就業和生活過程中存在的各種風險問題越來越突出。政府應根據農民工的實際需要，對農民工的社會保障制度作科學的安排，從而有效地保障農民工的生產和生活，保障農民工的合法權益，促進我國經濟社會的穩定發展。

[關鍵詞]農民工；就業狀況；社會保障

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市（鎮）和鄉鎮企業就業。到2005年，根據國家統計局、勞動和社會保障部的調查推算，農村勞動力流動就業規模已達1.2億人，其中，進城農村勞動力約為1億人。農民工的社會保障問題，也逐漸成為社會保險部門重點關注的對象，因為這既關系到農民工的合法權益的維護，也關系到社會經濟的穩定運行。而具體到對農民工社會保障制度的設計來說，現行的社會保險體系中，對農民工而言，哪些該先行，是值得慎重考慮的。一些地區急于給農民工辦理養老保險，而沒有考慮到農民工的流動性和農民工的實際需要，導致農民工退保現象的頻頻出現。我們認為當務之急是盡快確立農民工的工傷保險制度和醫療保險制度。因為從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的各種各樣的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度以及醫療保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。本文通過對農民工群體就業狀況的全面剖析，依據輕重緩急的原則和農民工的實際需要，為農民工的社會保障的優先安排作一些積極探索。

一、農民工就業狀況分析

（一）農民工就業行業狀況分析

農民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。這一群體文化程度相對低，一般從事重、臟、累、險的工作，勞動條件差，工傷事故的發生率比較高，且一旦發生就會比較嚴重。據勞動社會保障部2005年快速調查顯示，農民工主要分布在制造業、建筑業、住宿和餐飲業、批發和零售業、居民服務業等重點行業。其中制造業占27%，建筑業占26%，住宿和餐飲業占11%，批發和零售業占12%，居民服務和其他服務業占9%，其他行業占15%.國家統計局的調查也表明，2004年外出務工的農村勞動力從事制造業的占30%，從事建筑業的占23%，從事社會服務業的占10%，從事住宿餐飲業的占7%，從事批發零售業的占5%.中國海員建設工會全國委員會提供的最新調查顯示，我國建筑業農民工隊伍約4000萬人，占全國農民工總數的三成以上，占建筑業一線人員的九成以上。④據河北省勞動保障廳調查，從事制造、建筑的農民工占47.3%，建筑業占到了全部外出農民工的32.7%.⑤廣西南寧農民工的行業中，建筑業約占86%.而全國大事故大多來自建筑行業，北京七成大事故來自建筑業，2003年1至9月，全國建筑業每大要死亡6.5人。這首先是由于農民工在就業中的弱勢地位，維權意識不強，經常是被動地接受雇主的許多不合法的要求，使得許多雇主依然千方百計逃避與農民工簽訂“勞動合同”，工作時間、勞動強度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主單方來決定。而一旦出現工傷事故，雇主就可以推卸責任。此外不少雇主為了壓縮成本，不給農民工提供必要的保護及安全措施，這使得農民工面臨極大的安全風險。其次是安全意識淡薄，勞動技能不高。由于農民工進城務工之前從事的是一些危險性較小的簡單農活，使得他們對于工業生產的安全重視不夠甚至是漠視，從而頻繁導致工傷事故發生。最后是農民工的就業行業風險性巨大。由于農民工的知識水平有限，勞動技能不高，所以一般在像建筑業這樣風險性較高的行業就業，從而使得農民工成為工傷事故的主要受害群體。

（二）農民工健康狀況分析

1.職業病是影響農民工健康的第一大病

首先，農民工是職業病高危人群，尤其是塵肺病人中農民工數量占很大比重。可以說職業病危害嚴重的地方，就是農民工集中的地方。根據山西晉中市工會調查顯示，全市106354名職工中接觸職業病危害因素人數達65004人，占總數的61.1%，其中接塵人數為45088人，占接觸職業病危害因素工人的69.4%，粉塵危害成為職業病最突出因素。而晉中市2800余名患有塵肺病的職工中，絕大部分是農民工。另外，在水泥制造業、化工業、油漆涂料業等農民工集中的行業，慢性甲苯中毒、慢性鉛中毒等職業病逐漸開始發病。

其次，農民工的用工單位工作環境差，一半以上有誘發職業病危險。衛生部會同勞動和社會保障部、農業部等部門通報了主要針對農民工的全國鄉鎮企業、農村個體工商戶職業病危害專項整治工作情況：據對29個省份的不完全統計，檢查單位21萬多戶，檢測單位5.3萬戶，不合格的占檢測總數的57.5%.

最后，農民工對于職業病的漠視。農民工由于各種原因導致市場竟爭力較低，在當今大量農民流動到城鎮就業，找到工作已屬不易。他們擔心的是自己的飯碗及其工資怎么樣，工資能否及時、足額拿到手。而對工作能產生職業病到沒有在乎，或者說沒有考慮過工作還可能導致什么病。

2.勞動強度也是影響農民工健康的重要因素

央行關于對農民工就業分布和收入的調查的報告顯示，農民工的勞動環境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有重、臟、苦、累、險的特征。工作時間偏長，51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農民工群體工作超過法定時間的接近85%.農民工收入水平近期雖然有所提升，但以勞動的艱苦程度衡量，其工資水平仍然偏低。根據清華大學李強教授在涉及外來人口32萬的北京豐臺區，通過配額及問卷而訪談方式，完成的493份有效問卷調查統計結果顯示，73.5%的農民工存在超時工作（即每天9小時以上），每天工作時間在10個小時以上的占65%.每天工作12小時以上的占23.6%（見表1）。

表1城市農民工每天勞動時間調查結果

勞動時間 人數 百分比(%) 7小時以下 28 5.8 8小時 100 20.7 9小時 41 8.5 10小時 170 35.2 11小時 30 6.2 12小時 79 16.4 13小時 5 1.0 14小時及以上 30 6.2 合計 493 100.0

由上表同樣得出，農民工群體勞動時間普遍比較長，勞動強度也比較高，這種工作狀況給他們的健康帶來了一定的隱患。

3.食品安全問題

農民工的食品衛生安全問題日益突出。以建筑行業為例，造成農民工食品衛生安全隱患的原因主要有三個方面：一是建筑工地有效工期較短，工程規模小，一般沒有規范性食堂，很難達到衛生許可條件。二是建筑工程項目負責人衛生安全意識薄弱，沒有采取有效的衛生安全措施；農民工也沒有充分認識到危害性，不能提出相關的衛生要求，或者認識到了，也提出了要求，但在談判中明顯處于弱勢地位。三是建筑商的衛生安全責任感和農民工的維權意識都很差。建筑商只注重商業利潤而輕視工人的健康，而農民工不知道用法律來保護自己的健康權益。此外，由于建筑工地人員流動性大，飲用水、住宿條件差等，也容易造成一些傳染病的發生和流行。

如果沒有工傷保險、醫療保險，昂貴的醫療費用，對廣大農民工顯然不堪重負。大多數農民工只能小病仗著年輕力壯拖，大病就只好回家，如果患了職業病也只有自認倒霉。而農村也不是他們天然療養所，據衛生部副部長朱慶生介紹，農村中有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區比例不一樣。在廣大的中西部地區，因為看不起病、住不起醫院，因病在家里死亡的人數估計在60%～80%.

（三）農民工就業的流動性分析

農民工為了尋求更好的就業機會，掙更多的錢，不得不頻繁的向不同的地方流動。根據農業部調查顯示，40%的農民工沒有固定工作，平均就業8～9個月，3個月以工的占11.3%，4～6個月的占16.3%，6～10個月的占73.3%，10個月以上的占7.8%.據調查，湖北省農民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一個單位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市農民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一個單位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.農民工表示堅決不回家的占2.4%，爭取留在城市的占17.5%，但最終能留在城市的估計不足10%.同時，由于土地制度、戶籍制度等因素的阻礙，不少農民工即使在一個城市工作生活了多年，也很難融入城市，到一定年齡以后農民工還是要被迫回到農村。再加上我國社會保障制度的城鄉分割和地域分割，個人帳戶不可轉移，社會保障網絡在全國無法對接和聯通，無法使農民工享受到社會保障的保障利益，從而使得農民工這種流動性比較高的群體參與社會保障的積極性不高。

二、解決農民工社會保障問題的重要性和緊迫性

大量事實和數據說明，農民工已是我國產業大軍中的一支重要力量，在我國工業化、城鎮化、現代化建設中發揮著重要作用。與農民工的貢獻和作用相比，農民工的社會保障應該盡快提上議事日程。其必要性和現實意義主要體現在以下五個方面：

（一）農民工社會保障有利于農民工自身利益的保護

首先，數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障，與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；其次，農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性大，社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求；再次，建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；最后，有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益。

（二）農民工社會保障有利于提升我國城市化水平

城市化是人類生產與生活方式由農村型轉為城市型的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的20多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業化進程，呈現出“工業國家，農村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉。據有關資料分析表明：我國目前的城市化水平僅為32%，離中等發達國家49%的比例還相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提升城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農民進城務工、經商或從事其他職業。農民工已成為推動我國城市化水平提升的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提升。

（三）農民工社會保障有利于切實解決“三農”問題

“三農”問題歸根到底是農村人口過多導致的。在土地供給相對穩定的條件下，過多的農村勞動力會排斥資本和技術對農業的投入，農業勞動生產率很得到提高，農民輸入也就無法增加。解決三農問題的關鍵是要減少農村人口，但是如果沒有相應的社會保障制度，這些富余勞動力是很難轉移出去的。農民工作為三農問題的突破口，從根本上說就是要為農民提供制度保障，改變排斥農民工的傳統政策，建立適合農民工特點的社會保障制度，使農民工自覺依法、有償轉讓其在農村的土地經營權。同時，農民工要轉變傳統觀念，適應城鎮化的趨勢，積極參與到農民工社會保障的建設中來。

（四）農民工社會保障有利于保持社會穩定

農民工大部分由年輕人組成，他們在城市受到制度和政策的排斥，干著又臟又苦的活，還經常受到城市人的歧視，使得他們可能會產生不平衡心理。而且，農民工的工作一般具有短期性，工資又低，在失業沒有經濟來源而又得不到必要的社會保障的情況下，顯然對社會穩定是一種嚴重的威脅。據一項對上海、廣州、沈陽3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年間，農民工作案率大幅度上升，上升幅度分別達到70.15%、182.27%、99.87%.農民工在無任何保障時對社會穩定造成的影響可見一斑。 即使他們沒有刑事犯罪，其中有許多人為生活所迫從事違法亂紀的經營活動，如造假販假等。建立農民工社會保障制度可以給失去生活保障的農民工正當的社會認可和人文關懷，有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定。

（五）農民工社會保障有利于構建和諧社會

農民工的合法權益受到侵害是與構建和諧社會的目標相沖突的。和諧社會的建立的一個重要原則就是公平原則。公平原則意味著只要是我國公民，就應該享受最基本的國民權益和保障，國家不應該根據出身、來源地和職業等而區別地對待每個公民，而應提供均等化的服務，因為每個公民都履行了同等的國民義務和責任。如果沒有公平待遇，那么各種歧視就會出現，糾紛就會接踵而至。城鄉分治的戶籍制度以及相伴隨的各種制度安排實際上就是一種不公平的制度安排。這種不公平的制度安排如果持續下去，則不但不能建立和諧社會，還會使城鄉之間的沖突愈演愈烈。因此，從建立和諧社會的目標出發，必須真正著手解決農民工的社會保障問題。

三、農民工社會保障的優先序安排

通過前述對農民工就業現狀分析，我國目前的經濟水平及現有制度決定了不可能對農民工的社會保障問題進行全面的保障。而農民工的社會保障問題亟需解決，因此，必須對農民工的社會保障各項目進行優先序安排。我們認為，對于農民工社會保障制度的安排必須根據當前農民工實際需要和政府人力財力，分清輕重緩急，有步驟、有計劃地逐步建立和完善。針對農民工的社會保障的不同險種要采取分清主次，分步推進的方式來實施，不能不顧農民工群體的現實狀況而對各個項目不分主次，一哄而上的來實行。當前，要加快推進農民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業參加工傷保險。各統籌地區要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老和醫療保險。具體而言，應當從以下方面出發：

（一）加快建立農民工的工傷保險制度

工傷保險是農民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農民社會保障的著眼點。從屢屢發生的農民工工傷事故以及由此導致的眾多的勞資糾紛，決定了農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目盡快優先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優先考慮的社會保障項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高。對農民工來說，這是一種迫切需要的職業傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，亦較易操作。而且，由于建立起農民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產經營過程中的安全衛生保護措施。

（二）積極建立農民工疾病醫療社會保險制度

建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障制度。由于農民工所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅給農民工帶來身體的傷害，同時也可能會導致失業，從而因為失去經濟來源陷入貧困。所以應當建立針對農民工的大病醫療部分的社會統籌保障機制，在最大范圍內分散由于疾病給農民工帶來的風險。在此基礎上，有必要對農民工醫療保險進行一定的分類。那些在城市的工作相對穩定、有固定住所并將長期在城市工作的部分農民工，可以參加當地的各種基木醫療保險。那些流動性大、從事短期工作的農民工可以參加專為農民工設立的醫療保障制度。該制度繳費較低，可根據民工的實際情況設計不同的保障層次。具體而言，首先該醫療基金有個繳費的底線，所有民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇。在此基礎上，如果農民工愿意還可以繳納更多的保險金，相應享受較多的保險待遇。

（三）有區別地建立農民工養老保險制度

對擁有比較穩定的職業、相對固定的住所和單位，在城鎮居住達到規定年限的農民工，應該考慮將他們納入當地社會養老保險體系，其養老保險費的繳納辦法可以參照城鎮職工的標準執行。對無固定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內不同檔次的繳費率由農民工自愿選擇，同時規定兒雇用農民工的用人單位必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養老保險費。對進入城市從事經營性職業的自雇農民工則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養老保險的農民工建立個人賬戶。

（四）建立農民工失業保險制度

針對農民工的就業狀況極不穩定的現狀，應建立農民工失業保險制度，實行“現收現付”制。但是由于城鎮失業保險制度建設面臨著巨大壓力，企業在轉制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當難度，鑒于此，應采取積極的就業促進措施或失業援助計劃作為建設失業保險制度的有益補充。有條件的地方可以把農民工納入城鎮失業保險制度。如《四川省失業保險條例》把失業保險擴大到農民工，為簽定勞動合同的農民上提供一次性生活補助金或生活補助費。條件還不具備的城市可為失業農民工提供一些幫助以渡過難關。如政府管理部門提供“公共勞動”為失業農民工提供“最低生存保障制度”。

農民工社會保障現狀淺談:論農民工社會保障問題及對策

摘要：社會保障權益缺失是當前諸多涉及農民工問題的癥結所在，客觀地反映因社會保障缺失給農民工帶來的問題，分析其原因，探索出相應的對策，是促進社會和諧發展，體現國家在國民收入分配與再分配基礎上保證農民工基本生活權益及社會公平的重要工作。

關鍵詞：農民工，社會保障，對策

近年來，進城就業打工的農民工隊伍不斷擴大，他們在為城市發展做出重要貢獻的同時，也面臨諸多矛盾和問題的困擾。

一、農民工社會保障缺失的主要表現

近年來，農民工社會保障缺失問題比較突出，主要表現在以下幾個方面：

1.工作環境差，缺乏社會保障服務。由于農民工中的大多數人集中在“3d”（險、臟、難的英文第一個字母）職業崗位上，工作條件惡劣。一些企業片面追求效益指標，忽視安全管理，產生大量事故隱患和不安全因素，加之農民工自身安全保護意識薄弱，導致工傷事故屢屢發生。而農民工面臨嚴重安全生產隱患，缺乏的就是社會保障機制和社會保障服務。據四川有關部門調查，在縣以上企業就業的農民工中，僅有3.41%參加工傷保險，0.84%參加醫療保險，0.83%參加失業保險，2.99%參加養老保險。

2.游離于城市醫療衛生保障體系之外，醫保水平較低。隨著改革的不斷深入，城市職工建立了與經濟發展水平相適應的醫療保障制度，但農民工沒有這個待遇，盡管農民工是以青壯年為主的群體，但在疾病侵擾時，由于缺乏醫療保障，不能及時就醫，病情被拖延。據2000年底清華大學李強教授組織的在北京的一個問卷調查顯示，農民工中有36.4%的人生過病，有些人甚至多次生病，13.5%的農民工生病在3次以上。農民工生病后，59.3%的人并沒有花錢看病，而是仗著年輕挺過采。另外40.7%花錢看病的人均支出是885.46元，而他們所在的勞動單位為他們看病的平均支出卻僅有72.3元，不足實際看病費的1／12.再以南京市為例，2003年1月至8月，該市發生斷指斷臂的工傷3000例，大多沒有醫療保險。農民工醫療保險權益的缺失，往往導致他們有病不能就醫，小病釀成大災，甚至喪失勞動能力，導致剛剛脫貧或已走上小康之路的農戶“因病返貧”、“因病致貧”。因此，農民工應有與經濟收入相適應的醫療衛生保障，這是不斷改善就業狀態、增加收益、保障健康的重要保證。

3.職業不固定，失業率高，缺乏必要的生活保障。根據羅遐、夏淑梅在2003年初的調查，農民工中，27.4%的人曾有過失業的經歷，這一比例要比城鎮登記失業率（2003年上半年為4.2%）高得多。一部分農民工的失業還相當嚴重，在有失業經歷的農民工中，將近30%曾經遇到過長達半年和半年以上的失業，并且工種變換頻繁，沒有長期的固定工作。由于農民工多數是年輕人，有時失業時間比就業時間還長，這些人長期滯留在城市里無事可做，造成很多不安定因素，其后果令人憂慮。根據在北京的調查，33.5%的農民工在城鎮里有過失業的經歷。從失業時間上看，失業1至2個月的短期失業最多，比例為47.7%.

4.身份受限，難以享受社會福利與社會救助。由于我國長期實行城鄉分治體制，農民工沒有城鎮戶口，也就不符合享有城鎮福利與救濟的有關“規則”。他們與城鎮職工在住房條件或補貼、在職培訓或進修、工資福利、社區服務、探親補助等方面存在明顯不同。調查發現，農民工子女不能平等享有教育福利，隨父母外出求學的學齡子女中73.9%的人都繳了插班費或贊助費，13.6%的人進入農民工子弟學校，另外12.5%的人是托人入學沒繳或少繳額外費用，但其花費也不少。至于農民工社會救助狀況更令人堪憂，已基本實現“應保盡保”的城鎮“低保”網并沒有向農民工張開。只有部分農民工享有單位提供的一點醫療等救助，一旦離開單位，救助則隨之解除。

二、農民工社會保障缺失的原因

1.城鄉二元社會結構和城鄉隔離的戶籍制度是農民工社會保障缺失的主要原因。我國計劃經濟體制下城鄉分割的戶籍制度是傳統的就業制度模式和二元社會保障制度構建的基礎。戶籍制度不但加深了農民與城鎮居民在經濟、政治、文化、心理方面的隔閡，也使農民同時失去了在城鎮就業的機會和享受社會保障的權利，農民成為被計劃體制徹底拋棄的“局外人”。目前我國城鎮社會保障政策仍是基于城鄉二元分割的勞動力市場所制定的政策。由于農民工沒有城鎮居民的身份，進城的農民工成為被城鎮勞動就業制度與社會保障體系所排斥的對象。

2.社會保障立法不健全是農民工社會保障缺失的根本原因。長期以來我國社會保障立法不完善，缺乏對農民工的法律保護。迄今為止我國仍然缺乏全國性的農民工社會保障立法，只有一些零散的地方性法規及一些規范性文件加以規定。因為各地法規不統一，做法也各不一樣；由于各地方性的規定極為散亂、彼此之間不協調，無法形成體系；由于缺乏全國性的法律規定，使企事業單位在交納農民工保險金義務的履行方面，很難獲得法律的強制力，也無法通過司法的途徑來保障其履行。

3.社會保障資金不足。財力支持不夠是農民工社會保障缺失的重要原因。近幾年，國家集中精力與財力加強城鎮社會保障改革與建設，以確保經濟體制改革的順利進行，但城鎮職工養老保險、失業保險等又陷入資金困境。2002年基本養老保險收不抵支348億元，加上基本養老保險歷史欠賬及日益老齡化的影響，養老保險面臨巨大的資金問題。隨著下崗人員走出再就業中心以及企業的繼續裁員，領取失業保險金的人越來越多，支出呈現明顯上升趨勢。當城鎮社會保障制度運行受到資金限制時，若再將龐大的農民工群體考慮在制度范圍內，必然要面臨更為嚴重的資金困難。資金問題是農民工社會保障遲遲沒有提上日程的重要客觀原因之一。此外，農民工在他們相對較低的收入中，用于維持生活，撫養教育子女，已是相當緊張，再拿出一部分資金參加社會保險，也確實有一定的困難。

三、構建農民工社會保障的對策

隨著城鎮化的進程，到2020年時，將有36000萬農村人口轉移進城鎮。這些人工傷；疾病需要醫療保障；更重要的是，到2030年之后，3億農民工都將陸續進入退休年齡，這批農民工逐步進入老年階段。如果現在不做好相應的制度安排，一、二十年后，這個群體進入老年階段卻沒有任何養老保障，其被動局面將不堪設想。屆時不僅這些人的老年生活將面臨嚴峻挑戰，而且社會將面臨巨大壓力。因此，盡早建立農民工社會保障以規避風險十分必要。

1.徹底改革戶籍制度，打破“城鄉分治，一國兩策”的局面。目前中國各地正陸續推行新一輪戶籍管理制度改革，沿用多年的戶口遷移審批制度在許多地區已逐步被取消，取而代之的是以條件準入方式、按實際居住地進行戶口登記管理的新模式。如，山東出臺《關于進一步深化戶籍管理制度改革的意見》，規定從2006年9月起到2007年9月底，將在全省范圍內逐步取消戶口的農業、非農業之分，完全打破城鄉分割，實行統一的戶口登記管理制度。上海、鄭州、湖南、深圳等地也紛紛采取措施，實現戶籍制度的一元化，這些都是十分可喜的進步。同時，戶籍改革要想成功，必須與其他改革配套進行，就是要將附在戶口背后的就業、教育、住房、社會保障等等“衍生物”，從戶口簿上去掉，使農民工的社會保障權益與城市居民一道納入社會保障體系。

2.抓緊制定有關農民工社會保障方面的法律和法規。目前，區域性的有關農民工社會保障的規章制度已陸續出臺，而農民工流動是一個全國性的現象。農民工社會保障問題已不是一些臨時性的、地方性的辦法和措施所能解決的問題。要提高立法的規格和權威性，把相關的法律法規提高到全局的角度。為此，國家應盡快出臺《農民工社會保障法》。待條件成熟時，形成以《中華人民共和國社會保障法》為中心的，以社會保險法、社會救濟法、社會福利法、社會優撫法、社會互助法、公積金法、社會保障監督法為基本內容的社會保障法規體系。

3.根據條件因地而宜，逐步解決農民工的社會保障問題。現階段應針對農民工的社會保障需求，根據當前我國的客觀條件，按輕重緩急的原則逐步建立起包括五大保險在內的全方位、多層次的農民工社會保障制度。首先，盡早建立農民工的工傷保險制度。建立農民工的工傷保險制度，能分散和化解農民工所遭受的職業風險。對農民工的工傷保險，要實行社會統籌，建立工傷保險基金，企業必須按照國家相關規定，按時定額為農民工繳納工傷保險費。其次，根據農民工的就業和生活狀況，建立農民工最低生活保障制度。重點解決農民工的生活保障問題，在確保農民工基本生活不受影響的前提下，逐步解決包括農民工工資、獎金、職務升遷在內的各種社會福利待遇及社會生活權益等問題，使農民工享受與城市居民同等的權利和義務。再次，共享社會改革發展成果，加快建立農民工疾病醫療保障機制，搞好城鄉社會保障體系的有效鏈接，解決農民工的疾病風險。建立農民工的大病或住院保險，著重保當期住院醫療。由于農民工收入低，對大病風險的抵御能力十分脆弱，極易因大病住院而陷入貧困。因此，急需建立相應的風險化解機制。每個進城鎮務工的農民工都必須在國家的強制下建立大病統籌醫療保險儲蓄帳戶，不論在哪個地區、哪個單位，都要定期存入一定比例的保險金。當然基于現實考慮，繳費比例不宜太高。而一般醫療保險可依據農民工的意愿而行，或個人負擔，或同樣地建立個人帳戶。其他保險如養老、失業、生育，可暫緩實施，等到條件成熟時，再按醫療保險制度的辦法實行。

農民工社會保障現狀淺談:完善農民工社會保障體系 形成城鄉發展一體化新格局

摘要：十一屆三中全會提出：建設社會主義新農村，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。近年來，中國外出就業農民工人數驚人，在國家大力倡導下，各級政府針對農民工參加各種社會保障問題出臺了一系列制度措施，起到了一定效果，但總體上看農民工工資被拖欠問題依然嚴重，勞動合同訂立不規范，社會保障與福利待遇差，各種保險參保率低，參保范圍窄等問題的存在嚴重阻礙著城鄉經濟一體化的進一步發展。要切實解決上述問題，加速形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，提出了一些列有針對性的解決措施。

關鍵詞：農民工權益；社會保障；城鄉一體化

十一屆三中全會提出，建設社會主義新農村，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。要繁榮發展農村文化、大力辦好農村教育事業、促進農村醫療衛生事業發展、健全農村社會保障體系。農民工是農村經濟建設的主體，目前,全國外出務工的農民工人數驚人。據有關統計顯示，全國農村勞動力每年外出務工人數超過1.5億人，其中進城務工的超過1億人,跨省就業的超過7 000萬。巨大的數字背后是大量的農民工在農閑和農忙之間往返流動于城鄉之間,并在企業與企業之間、城市與城市之間由于種種原因頻繁地變換工作崗位。一個顯著的特點是，近年來，隨著農業生產機械化的推廣、工業建設對耕地的“蠶蝕”、“侵吞”，農村富裕勞動力不斷增多，全國外出務工的農民逐年增加，務工方向存在一定的盲目性。這些務工農民很難享受到完善的社會保障。而農民工社會保障問題解決不好，建設社會主義新農村，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，使廣大農民勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的宏偉目標就很難實現。

一、農民工社會保障現狀

從勞動和社會保障部的統計顯示，近幾年，中國每年外出務工人員接近1.5億人，絕大部分集中在東部沿海經濟發達地區。近年來，在國家大力倡導下，各級政府針對農民工參加社會保險問題制定了一系列政策措施，起到了一定效果，但總體上看農民工工資被拖欠、勞動合同訂立不規范、社會保障與福利待遇差、參保率低、參保范圍窄等問題依然嚴重，主要表現在以下方面。

1.農民工工資被拖欠現象依然存在，拖欠問題沒有從根本上解決

無論打開何種媒體，都有農民工工資被拖欠的消息。隨意瀏覽就會發現很多清理工資拖欠的案子。例如：北京勞動監察部門2007年共查處拖欠農民工工資違法案件8 979件，為5.3萬名農民工追發工資8 515.2萬元。類似案子不勝枚舉。

2.農民工勞動合同簽訂率低，合同訂立不規范

在勞動力嚴重供大于求的不均衡狀態下，很多勞動合同都是企業單方面制定的，農民工只是被動接受者，合同明顯存在霸王條款。據調查顯示：在一些正規企業務工的農民工，只有近70%的農民工和企業簽了勞動合同，但這其中只有45%的勞動合同是經過雙方協商簽訂的，這說明勞動合同簽訂率雖然較高，由于合同中單方面規定的“霸王條款”太多，即使農民工手里握有合同也形同虛設。

3.農民工享受社會保障與福利待遇低甚至沒有

城市向來以主人的身份看待進城就業的農民工，從來沒有把農民工看做自己人，農民工和城市人之間毫無平等可言。由于不被城市認可，因此農民工也被排除在城市福利之外。在那些私營小企業、國有改制企業、酒館飯店打工的農民工，除了每月應當得到的一點點薪水以外，享受不到生活補助，沒有勞動保護，沒有帶薪休假，沒有住房補貼，沒有午餐補助，在計件工資的掩護下甚至沒有節假日。在社會保險上，除非國家強制執行，沒有幾家私營企業主動為農民工辦理養老、醫療、工傷等社會保險的。在廣大內地企業，農民工的參保率不到30%，他們與城市居民有相同的工齡，更高的技術水平，更好的管理能力，卻拿不同的工資，更低的獎金。對于住房，公費醫療，子女教育福利更談不上。

4.農民工參保率明顯偏低

國家明確規定，進城務工的農民工與城市居民一樣要參加各種社會保險，要求用人單位無條件為單位職工辦理。但是，由于監管不到位，真正為職工辦理所有保險的并不多。主要表現為：（1）工傷保險：個別行業和地市農民工參保率高；（2）養老保險：“參保”率低，“退保”率高；（3）失業保險：全國參加失業保險的不到1%，和巨大的農民工群體相比，“社保”覆蓋率低的驚人。

二、完善農民工社會保障的對策

當前，各方關于如何建立進城農民工社會保障體系的解決辦法，主要有以下幾種觀點：第一種觀點認為，采取適時推進的方式，將農民工直接納入到城鎮社會保障體系。與此相反，第二種觀點則認為，應建立相對獨立的農民工社會保障體系。和前兩種觀點不同，第三種觀點建議構建具有中國特色的農民工社會保障新平臺。上述各種觀點都有自己的理由，也有一定的可行性，但具體執行起來可能都有很大難度，加上中國國情的復雜狀況，所以，還無法全面推廣，只能作為試點在一些地區搞實驗。

1. 完善立法、規范法制，給欠薪者定罪，切實維護民工權益

之所以一些企業主故意拖欠農民工工資的事情時有發生，這與我國法制體系不健全、法制規范不完善有一定關系，在某種程度上，正因為法律的缺失或執法監管的不到位，恰好被這些人鉆了空子，“培養”了他們拖欠農民工工資的“慣性”，因為拖欠對自己不會帶來什么大的損失，不會坐班房，不會進監獄，相反還可能有利可圖，為何不拖欠呢？這迫切要求國家盡快出臺相關的法律條例，給拖欠農民工工資的行為定罪，用嚴格的法律懲罰欠薪者，用嚴格的法律威懾欠薪者，膽敢以身試法，必將受到嚴格的法律制裁，讓想拖欠的小企業主不敢拖欠，如果拖欠，就給他定罪。有了法律，如果得不到執行將形同虛設。首先，執法部門必須嚴格執法，凡是有企業遭到舉報，確有拖欠工資的行為，證據確鑿，原因無論由那個單位、那個部門引起，那怕是政府機關，也一樣要受到法律的嚴懲，不得有絲毫偏袒。決不能讓法律成為“白條”，切實提高政府依法辦事的能力，嚴厲查處侵害農民工利益的事件。其次，法律的普及也很重要，針對農民工制定的法律，就必須宣傳、普及到農民工，提高農民工隊伍的法律意識，使他們懂得如何利用法律武器維護自己的合法權益。第三，一方面利用法律的威懾作用給準備欠薪的企業主以法律警示，另一方面對大小企業尤其是私營企業主要經常搞法律培訓，普及他們的法律意識，并定期考核，樹立他們依法用工觀念。凡考核不過關者，不準其招收農民工。第四，在全社會尤其是大城市開展普法宣傳活動，讓每個市民都認識到農民工對城市建設所作貢獻，是城市發展的主力軍，城市的維護、美化和快速發展離不開他們，要關愛農民工，自覺維護農民工合法權益，樹立良好的社會氛圍。

2.積極籌建農民工權益保障中心，建立農民工社保電子檔案并實現城鄉網絡化管理

建立完善的農民工社會保障體系必須有一個機構負責處理，所以，目前要解決農民工社會保障問題，應有一個專門負責的機構：農民工權益保障中心。保障中心應有國家財政撥款運營，對農民工進行減免費服務。中心全面負責對農民工社會保險（醫療、工傷、養老、失業等）的登記辦理、轉賬、與單位結算、清理拖欠工資、法律援助等事項。首先，在各省會城市建立本市農民工權益保障中心進行試運營，并實現全國省會城市聯網，當積累一定經驗后逐步推廣全國各地市。由中心對在該市就業的農民工登記造冊，建立農民工社保電子檔案，設立農民工個人社保賬戶，通過法律明確規定賬戶的一切權利歸賬戶本人所有。詳細記錄農民工社保費用交納和余額情況。當農民工由一個城市轉移到另外一個城市時，由本人申請，社保檔案將通過網絡自動轉入所在城市社保管理系統。總之，可以通過現代網絡技術，實現農民工走到哪里，社保檔案跟到哪里。這樣，既解決了農民工辦理社會保險的戶籍限制，又解除了農民工流動性大、社會保險不好辦理的難題。同時，通過電子查詢功能，農民工可隨時掌握自己的社保交納情況，解除農民工的后顧之憂。通過網絡化的統一管理，可以實現社會保險基金的集中管理、單獨立戶、專款專用。至于繳費方式、繳費比例應參照一些發達城市如上海、深圳等的做法，實行“三險合一”、分類分層、循序漸進和靈活多樣的形式進行。

3.完善勞動合同制度，實現網上勞動合同備案管理

中國各級勞動行政部門必須加大對勞動合同簽訂情況的監督力度，對那些不愿意簽訂勞動合同的單位或業主實行嚴厲的法律制裁，增強法律威懾力。同時，有關部門應根據中國的具體情況，制定全國統一的農民工勞動合同范本，積極宣傳教育農民工，幫助他們弄通、弄懂合同的簽訂和使用方法，讓不懂法的農民工能真正能夠利用規范的勞動合同保護自己的合法權益。

4.建立城鄉一體的社保體系，徹底解決農村和城鎮社會保障差別，形成城鄉一體化新格局

當前，阻礙農民工社會保險體系建立的根本原因在于城鄉之間的巨大差別。城市職工基本都有較為完善的社會保障體系，但是農村居民大部分不知道什么是社會保障，都還堅持認為養老要靠兒子，尚沒有社保觀念。解決農民工社會保障建立難的問題，最終還是要建立城鄉一體化的社會保障體系，這是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途徑。如果真正做到了全社會保障體系的統一，所謂農民工的社會保障問題就不存在了。