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篇(1)

關鍵詞:公共事業管理;有效邊界;三維權力;分化

中圖分類號:D621.5文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)24-0200-02

一、權力制度安排中的有效邊界

政府權力是政府憑借其特殊身份所擁有的公共權力,它具有權威性和強制性。對公共事務而言,政府權力無疑發揮著積極的作用;而對準公共事務的治理,完全由政府權力主導則會產生諸多弊端。政府權力的運作往往傾向于公眾的平均需求和偏好,既無法滿足部分公眾的特殊需求,也不能對新的需求作出及時反應。政府在提品時缺乏成本效益機制,往往因其“內部性”過度追求準公共產品的數量而忽視公眾的真實需求,這樣不僅造成產品資源的嚴重浪費,也使政府規模不斷擴大,其間接表現為國家財政預算總額的增加,提高了準公共產品的供給成本。

市場權力即企業擁有的追求利潤最大化的權力,它具有追逐利益的特性。準公共產品非排他性和非競爭性的特性,致使企業缺乏提供這種產品的動力和積極性。非排他性會使人們選擇這樣的消費方式,即等其他人購買后自己無償消費,若所有人都采用此消費方式,其結果造成無人主動付費購買這種產品;非競爭性使得增加消費者的邊際成本為零,增加邊際成本為零的產品其價格也應為零。作為理性“經紀人”的企業絕不會生產沒有消費者或價格為零的產品。

由此可見,依賴政府或市場權力來治理準公共事務,都無法提升公共事業管理的效能。二維權力的“失靈”,使得人們積極尋求政府、市場之外的“第三種力量”,即公共事業組織所擁有的社會權力。社會權力是社會公眾賦予公共事業組織的一種非強制性的支配力量,它利用信用資源來溝通準公共產品的供需雙方,來滿足社會部分共同需要。這種權力的權威來自供需雙方的信任,它的實施主要靠說服機制。作為社會權力有效載體――公共事業組織的創新和發展,使得社會權力擁有良好的生存和增長的“土壤”,從而突破了公共事業管理中二維權力的安排,呈現出政府、市場和社會三維權力結構。

有效邊界分析是建立在權力擁有者――組織提品和滿足需求的作用之上的。根據產權的理論,公共事業管理有效邊界的確定是社會選擇的結果,其選擇標準就是交易成本。究竟是利用政府權力,還是利用市場權力,抑或是社會權力,要看哪種權力在實施過程中的運行成本更經濟、更有效率。

二、有效邊界生成的制約因素

國家民主進程。實踐表明,社會的民主化程度越高,公共事業組織的發展就越活躍,其所擁有的社會權力就越強。相反,在高度集權的社會里,國家總是通過控制主要的社會資源,建立縱向等級制度體系和組織體系,試圖將任何社會的、民間的力量納入到自身統一的支配之中。這種情況下,很難產生獨立于政府的社會權力:一方面,政府權力不斷向社會擴散和滲透,使民間的社會力量被梳理進縱向的行政關系之中;另一方面,國家往往視民間力量為改造的對象和實現自身目標的障礙,導致社會權力處于消極被動、被排擠的地位。

市場發達程度。市場的發達程度影響著政府、市場和社會權力在公共事業管理中的地位和作用。一般來說,市場健全國家的市場、社會權力在公共事業管理中的作用大于市場欠健全國家,市場健全國家的政府權力的作用小于市場欠健全國家。就中國目前狀況而言,雖然由計劃經濟向市場經濟轉制,但由于缺乏歷史基礎,市場的健全完善程度仍比較低下,傳統的計劃色彩仍十分嚴重。在這種情況下,政府權力在分配社會資源方面的作用比那些市場發達的國家大得多,在準公共產品領域,政府往往是唯一、直接的供給者。而在市場發達的國家中,準公共產品的提供主要由公共事業組織承擔,政府只扮演“裁判員”、“掌舵”的角色。

歷史資源稟賦。歷史形成的資源稟賦集中在政府手里的國家,政府權力的作用自然大于資源分散的國家。例如,實行福利國家政策的瑞典,依靠市場權力解決不了的問題,都是通過政府權力,即社會福利制度來解決的,社會權力的作用極小;而在美國則相反,社會權力的作用很大。盡管中國正在完成由依賴政府、市場權力的體制向依賴社會權力的體制轉化的任務,但政府權力仍在過渡過程中起很大作用。在目前公共事業組織尚不成熟、社會權力還比較弱小的狀況下,政府權力在公共事業管理中的作用,仍將比發達市場經濟國家大得多。隨著以事業單位改革為切入點的現代事業制度的完善,政府權力將日益減弱,社會權力會不斷加強。

社會文化背景。崇尚集體主義的國家,認為社會進步是國家引導的結果,而非個人力量所致;崇尚個人主義的國家,認為社會是由一個個有獨立意識的個人組成的,社會進步是追求效用最大化的個人不斷進取的合力推動的。前一種文化相信組織的力量,后一種文化相信契約的效力。在有前一種文化背景的國家里,政府權力的作用大于有后一種文化背景的國家,市場權力特別是社會權力的作用則小于有后一種文化背景的國家。中國的文化傳統是崇尚集體主義的,是相信國家在社會進步中的引導作用的;同時又相對地缺乏契約傳統,人們不甚相信契約的效力。

三、有效邊界的生成:權力分化與調整

在計劃經濟時期,中國形成了“大政府、小社會”的管理模式。政府高度集權化,事無巨細均由政府一手操辦,從時間的跨度上包括了“搖籃到墓地”的全過程,政府作為社會、個體的保姆或監護人,全面承擔起廣泛的社會事務。其極端形式就是政府包攬一切社會事務,社會為政府所吞沒。事實經驗表明,“政府辦社會”模式是低效率的。隨著政府職能的轉變和社會主義市場經濟體制的逐步建立,在治理準公共事務中,首先出現了政府權力和市場權力的分離。按照“政企分開”的原則,政府收縮公共產品提供的范圍,改變傳統的大包大攬的做法,將原來由政府承擔準公共事務逐步讓渡給營利部門。這一分離階段,政府權力逐漸下降,市場權力不斷提升。

在這一治理變革中,市場化是一種國際性潮流。市場化是通過一系列化公為私、公私合作方式,借以引入競爭機制,提高管理效率和服務質量,從而達到更好的社會治理效果。市場化價值取向推動了“企業辦社會”模式的形成。市場化改革在某種程度上降低了準公共產品供給成本,提高了準公共服務的質量,減少了國家的財政開支,同時也帶來了一些負面影響。從公共性的角度,政府市場化改革存在著經濟性損失、公平性損失、腐敗、公共責任缺失、社會穩定、引發政府管理危機等六個方面的問題。為了克服市場化的弊端,于是出現了第二次權力的分離,即市場權力與社會權力的分離。按照“企事分開”的原則,由政府交給企業的準公共事務又逐步轉移給公共事業組織來承擔。

隨著“大政府”向服務、有效政府的轉變以及民主化的縱深發展,推動了準公共服務的社會化進程。社會化意味著政府向社會轉移了一部分職能,同時也把與職能相對應的權力轉移給公共事業組織。社會化不僅是政府“放權”的過程,更是政府“還權”的過程,權力向社會分散是社會化的實質所在。社會化推動了權力的第三次分離,即政府權力和社會權力相分離,其變化趨勢是進一步弱化政府權力的作用,增強社會權力的作用。按照“政事分開”原則,徹底改變公共事業組織作為政府附屬物的狀態和以政代事的局面,將政府承擔的具體技術性、服務性的社會職能剝離出來,同時將公共事業組織承擔的行政職能回歸政府部門。簡而言之,就是政府作為提供準公共產品的“政治決定”者與公共事業組織作為準公共產品的承擔者分開。

公共事業管理有效邊界形成之前,總體來說,政府權力、市場權力和社會權力之間的各種組合所產生的效率都是低下的。經過三次權力的分化與調整,逐漸生成了公共事業管理的有效邊界。有效邊界的形成,既不意味著獨尊唯一的社會權力,也不意味著政府權力和市場權力的退卻、消失,而是三維權力一種動態的平衡。它們在公共事業管理中的作用比重應是:社會權力>市場權力>政府權力。在公共事業管理中,政府權力的作用是對公共事業組織進行引導和規則。政府通過一定的政策、規則制度、法律、法規等,運用法制化的手段對公共事業組織的活動進行審時度勢的調節,根據其活動是否符合法律和政策的要求,進行積極的鼓勵、促進或消極的限制、禁止。換言之,政府通過法規政策引導社會權力的正確行使,規制公共事業組織的有效運作。對于市場權力,其作用并不是對社會權力的替代,而是將需求、價格、競爭和激勵機制引入公共事業組織中。公共事業組織通過需求機制,進入事業型市場充分調研公眾對準公共產品的需求狀況,制定合理戰略規劃;利用價格機制,制定產品的合理價格;通過競爭機制,逐步打破壟斷的局面;利用激勵機制,不斷激發其成員的積極性和創造性,更好地提升公共事業管理效能。社會權力在公共事業管理過程中則發揮著主導作用,通過公共事業組織采取計劃、組織、協調、控制等方式對準公共事務進行具體的管理。

參考文獻:

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關鍵詞：公共事業；改革；對策

前言

目前，我國的發展思路已經轉向了以人為本、全面協調可持續的科學發展，公共事業在國家發展中的地位凸顯。國家也正在積極進行公共部門和行政體制改革，以促進公共事業部門的發展。就當前我國各項改革的實際進程和狀況來看，在實現新、舊事業管理體制轉軌轉型的過程中，我們依然面臨著一系列的改革難題和障礙。只有排除這些改革障礙，解決這些難題，才能實現既定的改革目標。

1.對于通過公共提供的方式提供公共產品的公共事業部門

由于這類事業部門提供的產品具有純粹公共產品的屬性。一方面，私人部門不愿意介入到這些領域；另一方面，由于這些公共事業部門對于提供的產品和服務具有壟斷性質，這種情況下如果放任公共事業部門自己定價的話，那么它會定得比較高。提供的公共產品和服務也會出現不足。因此，從外部改革的角度分析，對于這類事業部門，政府部門要繼續對這類事業部門的公共財政投入，以防止供給不足現象，還有相關部門必須對這類產品的提供制定統一的供給機制，使得全民能夠享受到這類產品和服務消費的效用；最重要的是，要建立與公共事業部門改革相適應的體制和機制。從內部改革的角度分析，由于這類公共事業部門具有很強的政府壟斷性，因此必須對內部員工建立健全科學有效的績效考核、晉升、分配、工資晉級、退休制度以及社會保險制度等，激活企業內部的激勵機制。

2.對于通過市場提供的方式提供公共產品的公共事業部門

由于這類公共事業部門提供的產品具有準公共產品的性質①。因此，對于這類公共事業部門的改革，可以適當引入市場中的競爭機制，借鑒市場中企業與企業之間的競爭原理，對這類公共事業部門的改革方向是要在政府引導下的競爭。因此，從外部改革的角度分析，主要是建立與這類公共事業部門政府引導下的市場化經營相適應的體制，比如政事分開，分類管理，定價市場化等等。從內部改革的角度分析，由于是政府引導下的市場競爭，因此公共事業部門內部要建立類似企業的組織模式，完善專業技術職務評聘制，建立職業資格制度，提高公共事業部門的營利能力。

3.對于通過混合提供的方式提供公共產品的公共事業部門

由于這類公共事業部門的經營，政府與私人組織具有很大的合作空間，兩者也都非常積極參與這類公共事業部門的改革和經營，因此，對于這類公共事業部門改革可以采用公私合作制②。在深化我國事業管理體制改革的過程中，可以針對不同的情況，分別采取不同的財政政策：對于那些應當產業化，而且可以立即實現產業化的公共事業，應將其盡快轉化為企業，完全視同企業對待，按建立現代企業制度的要求進行轉軌改制，財政不再供給事業經費；對于那些應當產業化，但一時又難以實現產業化的公共事業，可以先明確其市場化的改革目標，視同企業對待，并將原有的事業經費撥款轉變為其企業經營政策性虧損補貼，分步進行改革，逐步減少財政資金供給方式，分別實行事業基金、績效預算、政府采購合同等多種形式，引入事業競爭機制，提高公共事業的工作效率和事業經費的使用效益 。

4.深化我國公共事業單位改革的具體政策

4.1分類改革，大力調整公共事業結構

按照改革后公共事業的性質定位，清理、甄別現有公共事業，從總體上收縮規模、調整結構，是公共事業改革的第一步，也是關鍵性的一步。總的調整思路是：第一，能夠撤銷的在做好相關善后工作的基礎上堅決撤消。第二，目前已承擔著政府職能且不宜撤銷的，應明確轉變為政府部門。公益性事務較少、可以改制為企業的，或者目前已從事大量市場經營活動，企業色彩比較濃重的公共事業，應明確轉變為企業。承擔著非溝通協調職能，其服務與市場經營活動密切相關的中介性公共事業，應明確轉變為市場中介組織。第三，把國家財政全額撥款的公共事業減少到最必要的限度。依此原則，對現有全額撥款的公共事業，通過合并、重組形式進行整合。對承擔著一定公益事業職能和任務的差額撥款公共事業，視具體情況，可以全部或部分整合到保留的全額撥款公共事業中，也可以通過剝離相關公益事務，或者通過政府有償委托進行相關公益的途徑，取消對其的財政差額撥款，從而推動其規范轉制。

4.2創新機制，強化公共事業內部管理

在通過分類改革對現有公共事業壓縮規模、調整結構、規范職能、恢復性質的基礎上，必須適應社會主義市場經濟的要求，著力推進公共事業內部管理體制改革，形成富有活力和效率的管理運營機制。

公共事業改革的市場化發展模式主要在以下四個層面上進行：

（1）投資主體的多元化。包括兩層含義，一是開放公共事業投資領域。二是對各類投資主體開放，徹底改變單一的政府投資模式。一方面將現有公共事業企業的國有存量資產向國內外資本進行整體或部分轉讓；另一方面鼓勵各類投資主體投資新的公共事業項目，形成增量資產投資主體多元化格局。

（2）公共事業的協作發展即公共部門或私人部門建立一種合作伙伴關系。具體形式表現為政府參股、租賃、承包和授權經營。政府參股分為政府控股和入股。政府控股是針對那些具有舉足輕重地位的項目。政府入股主要是向私人部門提供資本和分散私人投資風險。政府參股的比例隨著改革的推進而進行變化。

（3）管制的創新。公共事業的性質與特征決定了政府對其管制的必要性和重要性③。而市場取向的改革與管制在某種意義上來說又是相互矛盾或沖突的。因此，我們必須在政府對公共事業的管制方面有所創新，由過去反競爭的限制性管制角色轉變為贊成競爭的管制角色。政府在公共事業領域管制的創新具體表現為：一是制定符合實際并有利于競爭的市場準入標準；二是制定質量、安全、環境等標準和其他相關的規則；三是實行彈性的價格與收益率管制，以微利或非營利為參照系，控制價格上下浮動的幅度；四是規則、規章制定程序上的公開化、透明化。

結論

綜上所述，公共事業管理要建立適應社會主義市場經濟體制的企業組織形式，打破福利型、行政型公共事業體制，對公共事業企業進行公司制改造，實行企業化管理，建立現代企業制度，大膽探索公共事業產業化的路子，最終提高公共事業企業提供物品或服務的效率與質量，達到大力發展公共事業，滿足公眾日益多樣化、不斷提高的消費需求目的。

參考文獻及注解：

[1] 李洋.關于我國公共事業管理市場化治理的思考[J].中外企業文化，2013（24）：90-92.

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關鍵詞：公共事業；市場化；管制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事業屬于提供公共產品的行業，主要包括教育、醫療衛生、社會保障等領域[1]，涉及極為廣泛的公共利益。公共事業的發展不僅關系到國民生活質量的高低，同時也與社會的和諧穩定息息相關。20世紀70年代開始，美英等發達國家率先開始了電信、電力、供水等領域的市場化改革。20世紀90年代，針對自身公共事業的存在的系列問題，我國也開始了公共事業領域的市場化改革進程。市場化改革不僅降低了公共服務成本，提高公共服務供給率，擴大了公共事業服務的目標人群，也精簡了政府機構，緩解了地方財政不足，同時還推進了社會民主化的進程。但我國公共事業領域的市場化改革也漸漸顯露出諸多問題，這些問題如若得不到有效解決，將會直接影響社會的和諧穩定。因此，通過借鑒國外成功改革經驗并結合國情采取有效措施完善公共事業的市場化改革對我國公共事業的市場化改革意義重大。

一、英美等發達國家公共事業領域市場化改革的成功經驗

1.管制機構相對獨立

英、美等國家根據自身特有的環境和條件，組建了適合本國國情的管制機構，這些機構的獨立性主要體現為：依法設立；相對獨立于政府部門；經費來源相對獨立。如美國的能源監管委員會一般由來自不同黨派的5位專職委員組成，這些委員往往由總統提名、參議院任命并實行交錯任期[2]；英國的公共事業管制機構均由議會批準設立并于政府獨立。管制機構的獨立性能夠避免管制部門受其他權力機關的左右，保證能夠公正獨立的行使監督管理的權力。

2.健全的管制機制防止權力濫用

為防止具有一定自由裁量權的管制機構濫用權力，英美等國都設立了較為健全的權利牽制機制。立法監督方面，管制機構定期向立法機構報告管制工作，立法機構有權通過聽證和調查來了解管制機構的運作和業績。司法監督上，司法機構有權對針對管制機構的不正當行為進行有效監督和強制履行職責，同時受管制企業也有權就不合理的管制行為向司法機構提起上訴；行政約束方面，管制機構的領導層由政府首腦或政府部門任命，并建立對管制機構監督的行政約束機制；社會監督方面，通過建立消費者協會組織來加強對消費者合法權益的保護和對管制機構的監督管理。同時，管制程序公開透明，在制定管制法規、政策及價格調整時，都會召開聽證會，向公眾及時傳達信息和結果。

3.立法先行確保公共事業改革順利進行

英美等國家的市場化改革都是在清晰、完備的法律框架下進行的，英國自20世紀80年代以來，相繼頒布《公用事業法》、《自來水法》、《煤氣法》、《交通法》、《電力法》等法律；美國也先后頒布了《公用事業法》、《公用事業控股公司法》、《天然氣法》和《水資源發展法》等相關法律，在此基礎上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事業法律法規。立法先行賦予了市場化改革權威合法的地位，確保改革有理可依、有據可查。

二、我國公共事業領域市場化改革中的問題

1.政府管制機構不健全

一方面，缺少整體性的專門委員會。我國從中央到地方都設立了相應的公共事業管理部門，但卻缺少一個全國性的公共事業管理委員會，針對公共事業各領域共同的公共性特征，對各領域進行統一監督管理，這就導致各部門間沖突、職能重復、推諉扯皮等現在時有發生。另一方面，缺乏針對公共事業各領域不同特點的專業化管制機構，對各領域進行專業化、行業化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在價格管制制度方面，我國政府對公共事業商品價格的制定和調整沒有兼顧企業和消費者的利益，從而無法有效激勵經營者降低成本。當前我國大多采用基于企業個別成本的公用事業定價制度，這不僅會導致企業虛報成本現象的發生還會嚴重影響公共產品的質量和效率[3]。此外，我國目前在財政補貼尚未建立完善的公交補貼測算體系，從而不利于我國公共事業市場的健康快速發展[4]。

3.城鄉公共事業市場化發展不平衡

與城市相比，農村公共事業市場化行速緩慢，究其原因，一是城鄉公共事業建設的歷史投入相差較大，國家對于占人口絕大多數的農村的投入相對較少，2008年農村居民人均衛生費僅是城市居民的1/4。其次，城鄉居民在享受公共事業方面的待遇相差較大，農村公共事業商品的價格往往比城市的高，據相關資料顯示，2008年農村居民交通與水電燃料消費價格指數分別比城市居民高3.2，6.1。第三，農村公共事業市場化改革成本高，難度大，收益周期長，大多企業不愿參與到農村公共事業市場化改革中來，從而造成城鄉公共事業市場化的差距愈來愈大。

4.缺乏系統的全國性法律

當前我國對于公共事業的管理依然承襲先改革后立法的傳統，尚未建立完整的公共事業專項法律體系，公共事業的具體行業立法，基本上都是各地方政府出臺的行政性法規，例如《供水管理條例》、《燃氣管理條例》等，缺少更權威、更規范的全國性法律制度。由此，造成了我國公共事業市場化過程中的權限分配、公共事業運營方面不同程度上的空白和混亂，無法可依。

三、借鑒國際經驗解決公共事業領域市場化改革

1.構建獨立公正的政府管制機構

一方面，組建超脫于公共事業經營企業和公民的專門委員會，對城市公共事業的價格、競爭、經營、特許權的招標投標等實行統一管制。在市場化的過程中，政府和企業之間存在信息不對稱的情況，企業具有信息優勢，政府在對企業進行管制時容易因缺乏有效信息而導致管制不足或管制不利；而公民作為“經濟人”，在面對公共事業時往往只從自身的利益出發，難以做出客觀、照顧全局的考慮，專門委員會或類似機構的建立可以最大程度的避免這兩方面的負面效應。另一方面，應積極組建針對不同領域的管制機構，對公共事業進行行業化、專業化的管制，促進公共事業向更加專業化、規范化的發展。

2.完善政府的管制制度

在市場準入制度方面，通過鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟進入公共事業商品市場的制度路徑，打破公共企業和事業機構對公共事業商品市場的壟斷，讓更多符合標準的企業特別是非公有制經濟進入公共事業領域；價格管制制度方面，制定適合我國國情的價格管制制度，公共事業商品價格的制定和調整，必須同時兼顧公共事業經營企業的利益和消費者的利益，同時提高價格制定的社會參與度；明確公共事業價格調整周期，充分發揮商品成本對公共服務價格的帶動能力；在財政補貼制度方面，政府要加強對公共事業經營企業的財政補貼力度，以補償其因承擔社會責任而遭受的損失[5]。

3.建立完備的強制性信息披露制度

公民具有知情權，政府的行為應當公開化，建立完備的強制性信息披露制度，可以改進政府信息的流動，提高信息的供給水平，加強人民對政府行為的監督，抑制不合理和不合法的政府行為，防止腐敗行為。強制性信息披露制度的范圍，不僅包括政府決策和行為的最終結果，還包括政府決策和行為實施的全過程以及解答公眾疑問、回應公眾咨詢等各個環節。強制性信息披露制度的具體活動方式主要包括：監督和審計公共部門組織、確定公共事業組織信息披露的義務、提高透明度、提供公共咨詢服務、相關的公共信息等。

4.促進城鄉公共事業一體化發展

首先要確保公共服務標準化，將城鄉公共事業置于同一水平線上進行統一規劃布局，實現公共服務設施配置標準化以及經營機制和管理體制一體化，確保農村居民在公共事業方面與城市居民享有同等待遇。第二，完善農村金融財政制度，努力確保政府對農村的財政投入持續顯著增長。針對當前農村公共產品相對短缺的現實，政府有必要將公共資源的分配重點放在農村，把更多的公共財政資源投向農村地區的公共服務建設；不斷加大財政支農資金整合力度和三農資金支持力度，探索建立穩定的惠農資金增長機制以及多元化的惠農資金投入機制，并通過相關投入保障機制的完善來規范地方政府作為農業積累投入主體的行為[6]。此外，還需加強對財政部門、審計部門的跟蹤監督保障政府財政對農業的足額、及時和高效投入。

5.構建完整的法律體系

需要從橫縱兩個方向來構建完整的法律體系。在橫向上，行業立法與專門立法并舉。一方面，針對公共事業各行業的特征，通過制定行業專業法律法規，對市場準入條件、定價、服務質量等做出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。另一方面，制定《公共事業法》之類的專門性法律，為公共事業運作機制、監督程序、定價程序等事項提供法律依據。在縱向上，中央立法與地方配套法規并舉。制定全國性統一法律，對市場準入、私營部門的投資權、經營權和收益權等進行基礎性界定和保護，地方政府則應當根據全國性法律法規的原則性規定，結合當地實際情況，建設地方性政府管制的法律法規體系，使其具有可操作性和針對性。

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篇(4)

關鍵詞：公共經濟管理；改善民生；積極作用

民生問題是我國政府當前面對的主要問題，也是政府當前最關注的問題，改善不僅僅關系人民的生活質量和基本權利，同時還關系著社會的穩定和國家繁榮。因此，總理明確提出了民生工作是當前的政府工作的首要任務。政府公共管理承擔著提供公共產品、公共服務、制定公共政策等重要職能，因此在改善民生方面起著巨大的作用。本文簡單探討了加強公共課經濟管理和改善民生的關系。

一、加強公共經濟管理對于改善民生的積極作用

公共經濟管理維護社會分配的公平性，根本目的是為了實現保障社會公民的利益，和我國當前經濟發展迅速。2011年統計數據顯示，在2010年，我國經濟已經超越日本成為世界第二大經濟體，但是收入分配不夠合理的問題一直是困擾我國的一個嚴重問題。我國的兩極分化已經呈現出越來越嚴重的趨勢，這對于我國的國計民生來說，是一個巨大的挑戰。公共經濟管理有利于民生需求的實現。民生內涵和領域，隨著社會經濟發展水平的提高，民生不僅僅是過去溫飽問題和住房問題，已經拓展到了基本生存要求之外，包括了社會保障、教育、衛生等公共服務和產品需求，改善民生成為真正實現人民利益、保持社會穩定的根本和需要。

在這種情況下，由于公共經濟管理承擔著龐大的公共產品服務，管理著龐大公共事務，所以對于民生改善有著巨大的影響，加強公共管理對于改善民生有著巨大的積極作用。

二、加強公共管理和改善民生的關系研究

1　公共產品是改善人們生活的基礎

公共經濟管理為公民提供公共產品，這些公共產品是改善民生的基礎。我國當前經濟發展迅速，已經超越日本成為世界第二大經濟體。在2010年，GDP增長超過了10％，是經濟發展的一個巨大成就，人民生活的基本生存需要已經得到了滿足。但是，國民對教育、醫療衛生等社會福利的需求也在快速增加，然而這些公共品的供應卻因為體制和管理等原因，難以保持相應的增長速度，公共產品的需求和供給之間存在缺口。

由于政府是我國目前的提供公共服務產品和社會福利的主體，政府向社會直接或間接的提供公共產品，才能夠保證人們的公共產品品種、質量，極大滿足人們的公共產品需求，從而成為人民生活得到進一步改善的基礎。但是目前我國公共產品供給還存在著很多問題，比如社會保障體系遲遲沒有建立，醫療，教育，和養老問題一直困擾廣大農村群眾的重要問題。所以，給廣大農民和貧困線以下的城鎮居民提供福利和社保就依靠通過采取有效措施，加強公共經濟管理，提供大量的公共產品，是改善民生的基礎。

2　促進社會公平是改善民生的先決條件

公共經濟管理的重要職能是協調公共事業發展，推進社會公平，改善民生作為一項公共事業，是公共資源配置的一個體現，市場經濟是追求效率的，公平被擺在次要的地位，只有發揮公共經濟管理的作用，提高公共資源配置，才能在保證社會公平的基礎上，提高公共資源配置效率，滿足人民群眾對公共產品需求，實現真正意義上的民生的改善。我國的民生問題是社會主義市場經濟的發展時期，是在社會轉型時期遇到的不可避免的問題，公共經濟管理相對滯后于社會主義市場經濟的飛速發展，甚至在一些比如醫療衛生等重要的公共領域的改革產生了強烈的市場化的色彩，沒有把解決衛生服務公平性問題作為首要任務，而一味強調全民共同承擔健康責任，試圖通過市場解決醫療衛生問題，這樣就導致了廣大收入過低的人民無法承擔高昂的醫療費用。無法實現醫療事業的公平性。市場不能代替政府公共經濟管理的地位，政府要在公共事業管理和公共資源配置中發揮主導作用，才能夠有效改善民生。

3　公共經濟管理制度法制化是改善民生的法制保障

我國民生問題主要是供給不足造成的，這就需要政府在財政支出結構進行調整，壓縮非公共品的支出，將“服務投資性財政”轉變成為“公共服務性財政”，加大公共民生領域的產品投入，使財政支出以改善民生為宗旨，建立有效的財政支出體系，改善財政結構，健全公共財政體制，提供公共產品的有力資金保障。

同時，我國當前的首要任務就是確保公共經濟管理制度的法制化和規范化，從制度角度保證改善民生落實和有效執行，為提高公共經濟管理提供有效地制度保證，將公共經濟管理活動納入到法律體系之中來，對公共經濟管理過程及機構的權限予以規范，使整個公共經濟管理活動有法可依，使人們能夠形成良性預期，從制度上保證人民的利益得到尊重和保護。

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廣義的公用事業是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務的產業及活動，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業一般是為城市生產、流通和居民生活服務的各項事業的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設施、園林綠化、環境衛生等，即城市建設部門分工進行行業管理的范圍。本文所談及的公用事業主要是指此范圍。城市公用事業的民營化，可以理解為更多依靠民間機構，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業只能由政府統包”的傳統觀念，強調民間資本的進入是超越社會政治制度的世界性浪潮。

二、公用事業民營化的必要性與可行性

(一)公用事業由政府部門壟斷性經營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業是改革二十多年來觸及較少的一個領域，傳統體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現在：

1.垂直壟斷的經營模式帶來資源配置的低效率

在城市公用事業中，多數行業長期以來采取一體化的經營模式，如供水、供氣、供熱等行業。城市公用事業管理機構所屬企業壟斷了這些行業產品或服務的生產、輸送和分銷等所有環節，壟斷企業利用壟斷優勢強行交易、限制競爭行為屢有發生。

2.低效率的價格形成機制使企業缺少降低成本、提高產品與服務質量的激勵

改革開放以來，我國的價格改革主要集中在私人產品價格領域，而對傳統的公用產品價格體制觸動較少。因此，目前我國公用事業的價格形成機制仍然延用著計劃經濟時期的模式，價格的制定主要依據企業的自報成本，企業增加的成本可以輕易轉嫁出去。在這樣的機制下，企業很難形成降低成本的激勵，運營過程中出現了“虧損--漲價--再虧損”的怪圈。同時，由于缺少競爭，公用事業企業服務意識差，服務質量往往得不到保證。

3.投資主體的單一化，給政府財政造成巨大壓力的同時，也難以滿足城市發展的需要

近年來，盡管各級政府對城市公用事業的投資力度不斷加大，但仍難以彌補日益增長的需求與建設資金的缺口。城市公用事業建設資金的來源單一，吸引民間資本成為當務之急。

(二)科學技術的發展與社會分工的擴大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創造了新的競爭領域，使公用事業民營化成為可能。傳統理論認為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業，由于其自身的網絡性特征，更適合由一家企業壟斷經營；而由于其同時叉具有公用性和公益性，加之投資大、網收期長等特點，壟斷權理所當然地落入政府手中。但現實的情況是，隨著科學技術的進步與社會分工的擴大，人們對傳統自然壟斷行業垂直一體化經營的合理性產生了質疑。在2O世紀7O年代，電力、電信等傳統自然壟斷行業的縱向拆分就已經在西方發達國家興起，其中也涉及到一定數量的城市公用事業。拆分之后，除網絡部分仍保持壟斷經營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進入提供了廣闊的空間。

(三)公用事業民營化使多方受益，是社會經濟和城市發展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業風險低、現金回報穩定，具有相當的誘惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財政壓力，及時籌集資金加速城市建設，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實施民營化以后，公用事業的競爭性加強，可以向城市居民提供更多的產品與服務，公供服務的質量也相應得以提高，從而增加整個社會的福利水平。

三、我國城市公用事業民營化現狀及其障礙

(一)我國城市公用事業民營化現狀

在計劃經濟體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務由事業單位提供，事業單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物。因而我國的事業單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動與服務依賴政府，機構設置有行政級別，事業單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業單位由官辦、官管、管養等。隨著市場經濟體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業愈來愈多地表現出矛盾和問題：政事責任不分，管理方式單一，社會化程度不高，布局和結構不合理，管理機制和運行機制不適應市場經濟要求。事業單位也存在興辦主體結構單一、內部機制不活、效率不高、增長過快、機構重疊、人浮于事財政負擔沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀80年代開始，我國進行了以公共事業組織自由化、公共事業服務社會化、事業人才流動市場化、公共事業經營多元化和公共事業管理法制化為特征的事業單位和事業體制的改革。在事業單位改革和事業體制改革過程中出現了些民營化的項目，如今，我們探索出或引進了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設--經營--移交”和合資、股權出讓等模式，以投資和生產主體多元化，政府與生產者角色分離，政府管制與市場競爭有機結合，契約約束取代行政管理，投資的風險、責任、回報分散等方式，實現了建設資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進了先進經營理念和管理經驗，減輕了財政補貼壓力，分擔了政府投資公用設施的風險，提高了企業的市場競爭力。

(一)我國城市公用事業民營化存在的障礙

1.立法比較滯后

我國一直沒有一個大的法律方面的規定為民營化提供制度保障，具體表現在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關規定從多個部門出臺，如建設部國家計委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規定。(3)內容陳舊。以往建立在計劃經濟模式基礎上法規體系遠遠趕不上實踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應甚至背離改革發展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規的調整和規范。

2.公共責任缺失

無論是承包還是特許經營，民營化之后政府都不應該把公共服務當成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔相應責任。畢竟，公共服務可以民營化，但公共責任不能民營化。公共行政理論認為：政府是一種委托機構，它必須對其委托人即公眾負責，確保公眾利益得到維護是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關系形成了責任機制。與此同時，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會對消費者負責，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務，市場也可能不會完善供給。由于管理主義的責任機制來源本身就存在責任問題，所以就無法期望公共機構在確立一種新的責任制時不忽略或削弱另外的一些責任，其結果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責任機制確實需要適當的確立并被公民廣泛接受，如果責任機制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰。”

3.監管力度不夠

政府對行業的監管沒有跟上，現在的監管還是完全用計劃經濟的思路。監管的構架還沒有建立起來，這不僅表現在對市場準人的監管上不夠，還表現在對價格監管、質量監管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準人監管不夠，沒有引進競爭，只將中法水務公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動地位。

4.政府的誠信約束機制不夠健全

項目合同對政府的約束力不強，政府容易產生意向變更，破壞投資規則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩定的預期。

四、化解我國城市公用事業民營化主要對策

(一)完善政府監管機制，切實維護公共利益

由于公用事業的公共性，在保證民營化高效運作的同時，政府應保證公眾的利益不因公共服務提供者的趨利性而受到侵害，具體應做到：

1.健全市場準入制度。既保持適度競爭，又要維護各時期各類競制者的公平權益。

2.立法規定控制權。通過法律形式規定國家在某些特定的關鍵性基礎設施領域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權或否決權。

3.建立公共服務定價機制。根據各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價格聽證會等形式，吸引利益相關方共同參與對公共服務的合理定價，并進行嚴格監督執行。

4.建立和完善公共服務民營化的績效評估制度。通過設立公共服務質量投訴機構和利用社會中介組織定期對民營化所表現的績效進行科學評估并公布于眾，采取獎優罰劣的形式對民營化中出現的服務數量不足、質量低劣、漫天要價等損害公眾利益的行為進行整改。

(二)建立腐敗防范機制，規范政府行為

通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機會最小化：(1)加速民營化進程，不給腐敗交易留更長的時間；(2)按照標準程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(即小要在實施過程中隨意改變規則)；(3)確保透明度，做到民營化進程、企業價值、最終結果等方面的信息公開；(4)對進程擁有獨立控制權，避免由企業原來隸屬的政府部門控制一切，因為這可能導致利用原有關系搞幕后交易。

(三)加強監督，建立獨立規制機構

規制機構一定要與規制對象分離，保持獨立性。借鑒國外的規制經驗，筆者認為確立可以成立公用事業監管委員會作為規制的主要機構。這可以：

1.在結構上使其與政府政策部門分開，可以獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。

2.監管委員會由一個合議機構來集體領導，從人員構成來看，該機構應當由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監管的專業性也可以保證政策的連續性。

3.監管委員會要有足夠的經費與人事支配權。建立公用事業監管委員會后，要在政府與公用企業之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。同時也要借鑒發達國家的做法，完善社會監督機制，使公用事業得以真正體現其公共性。

(四)加強政府對民營資本的支持力度

某些行業本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業，由于沒有發展到一定的程度，私人進入最初成本較高，這時應給予一定的補貼、稅收優惠或其他支持，待發展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實現其正常發展。

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關鍵詞：公共服務；市場化；適度

推進公共服務改革，進一步轉變政府職能，促進社會協調發展，加強社會管理能力，提升公共服務水平，提供更多更好的公共服務來滿足社會需要，是我國政府面臨的新課題。公共服務市場化是市場經濟發展的必然要求，本文從公共管理的相關理論及國內和國外的實踐情況出發，闡述了我國公共服務市場化過程中取得的成就及存在的問題，提出了政府作用和市場機制應緊密結合起來，把握好公共服務市場化度的觀點。

一、公共服務市場化是改革的趨勢

20世紀70 年代以來，面對政府的低效和財政危機，各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進而提出了新公共管理理論，主張引入市場機制改進政府公共產品供給機制，同時，提高政府公共管理的績效，運用非政府組織和民營部門提供混合公共產品；重視成本和績效分析，以期提高公共服務的質量。其中“公共選擇理論”強調關注于政府與市場、社會的關系，主張重新界定三者在提供公共產品和公共服務中的作用，縮小政府直接提供公共服務的職能，擴大市場與社會的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機構之間的競爭，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供，私人企業、非營利組織、半獨立的公共企業也可以提供公共服務”。以英國為開端，西方的主要國家成功地進行了公共服務市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財政負擔，極大的提高了政府公共服務的水平。

我國在過去很長一段時間內，在生產力水平較低的歷史時期，我國政府對公共服務領域的壟斷發揮了一定的作用，但隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化改革是必然趨勢。

公共服務是指政府、非政府公共組織、非公共組織為社會提供的、基本的、非盈利性的服務。它既包括物質形態的公共物品，又包括非物質形態的、社會全體成員共享的生存和發展所需要的服務型項目。其特點是投資資金量大、經濟回報率低、社會效益居首位、具有顯著的非排他性。政府作為公共服務的提供者，是政府在現代市場經濟忠的一種最基本角色。這是由公共物品的特性及市場在提供公共物品是存在的市場失靈所決定的。

一方面，由于公共服務的非排他性，以價格機制為核心的市場不能使得生產和供給達到最優。因此，政府必須通過國家預算開支，擔負公共物品的生產和提供的主要責任。另一方面，市場機制在某些情況下，無法實現資源的最優配置，這就是“市場失靈”，與公共服務相關的“市場失靈”主要表現在其外部性，由于外部性問題不是通過市場交易出生的，因而也就不能通過市場機制來加以解決，只能靠政府來解決。

由于公共服務的特點，加上市場在提供公共服務時存在“市場失靈”的地方，以及政府有責任保障公民得到滿意的公共服務，這就成為了政府干預公共服務的最充分的理由。

雖然，“市場失靈”可以靠政府去彌補、糾正，但政府在提供公共服務中也同樣存在著“政府失靈”現象。隨著公眾對公共服務的需求越來越旺盛，政府公共服務供給不足，財政支出沒有嚴格控制，政府機構不斷膨脹，成本不斷加大，公共服務質量和效率降低，這些跡象表明，市場機制做不好的事情由政府直接來做也未必能做好，政府不能完全替代市場。

因此，公共服務不能完全交給市場，也不能完全由政府負責，政府和市場都應參與，在公共服務的提供中引入市場競爭機制，通過競爭提高效率，使投入少而產出多；通過競爭打破壟斷，使供給者對公眾的需要做出反應；通過競爭推動人們去創新，改善公共服務的質量。公共服務市場化是改革的必然趨勢，是完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，是經濟社會良好發展的需要。公共服務市場化有利于轉變政府職能，有助于和諧社會的構建和發展。

二、我國公共服務市場化必須適度

我國的公共服務市場化是一個長期的變革過程，在此過程中難免出現許多問題，諸如：傳統思想觀念的影響；政府過度壟斷，財政壓力過大，供給總量不足，供給水平不平衡；市場不成熟，市場運行機制不完善；公共服務供給方式單一，非政府組織發育不全；甚至在某些領域存在著市場化過度的現象等。

從我國公共服務市場化存在的問題來看，一方面，我國現有的公共服務體制是在計劃經濟條件下建立起來的，它有兩個典型的特點：一是公共服務基本上是由政府部門一家獨攬；二是政府依靠行政命令采用計劃分配方式提供公共服務。大量的事實證明，這種公共服務體制不僅使政府在人力、物力、財力上不堪重負，而且公共服務的效率和質量也難以提供。因此，必須引入市場機制。另一方面，我國的市場化必須適度。在任何社會，我們必須分配有限的資源，一些公共服務可以市場化，而另一些仍由政府提供為好，那么，其是否得當的“度”如何把握？應具體問題具體分析，在“市場失靈”的時候，政府應加強監督和控制，在“政府失靈”的時候應該引入市場機制。

因此，必須在科學實踐中把握公共服務市場化“度”的問題，從而使整個社會健康發展。具體來講包括：

1、加強公共服務市場化的法制建設。只有健全的法律法規體系才能保障市場化過程的規范化，便于政府監督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風險因素。一方面，政府需要建立完善的法律法規體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結。目前我國民主監督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標、投標制度，也沒有嚴格的審計制度。在這種情況下市場化改革，難免出現“暗箱操作”，這樣反而會增加公共服務的成本和風險，因此必須盡快出臺相關法律法規，如《反壟斷法》等，并建立健全建立公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質優良、價格低廉的企業承包公共服務項目。另一方面，政府要通過立法，為公共服務社會化創造公平的發展環境。

2、培育市場。有學者研究指出：“2000年中國經濟的總體市場化程度未超過50％，以此為基數，到2010年接近60％，2020年達到70％，成為準市場經濟國家”。由此看來我國目前的市場化程度并不高，只能在逐步推行公共服務市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發揮市場在資源配置方面的作用。

3、明確公共服務市場化對象，進一步研究公共服務的供給范圍，一些必須由政府提供，而另一些可市場化或部分市場化。第一、基本公共服務如：國防、外交、義務教育，以及突發事件和緊急情況等，由于此類物品在消費上的非排他性和非競爭性，消費者會出現“搭便車”現象，導致“公地悲劇”的產生。按照福利經濟學的觀點，應該全部由政府供給。第二、具有非競爭性強和非排他性弱的服務，如郵電、電信、民航、鐵路服務等傳統上屬于壟斷，應逐漸打破壟斷，國有公共部門可進行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主題的參與，同時政府發送市場準入的限制，將一部分公共服務的供給交給私人部門去完成，在政府的引導下形成一種競爭機制，施訓安公共服務的市場化運作。第三、具有非競爭性弱和非排他性強的服務，如公共環境、文體事業、公共醫療、公共交通和社會保障等，則可引入競爭機制，由市場進行調配。

4、 明確政府和市場的各自責任。明確政府和市場之間的“非零和博弈”關系，在很多領域，政府和市場并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關系，而是一種相互補充的合作態勢。所以應把政府手中掌握的資源配置權利適度還給市場，實現市場機制配置資源的優勢。而政府則對公共服務的供給由直接生產轉為組織協調、規劃決策、加強市場的法制建設及監督管理，實現政府在保障社會公平及市場良好運作的優勢。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，公共服務市場化是必然趨勢。因此，我國的公共服務市場化必須將政府作用與市場調節緊密結合起來，必須根據我國國情，根據我國市場經濟發展的程度，把握政府主導作用的尺度，把握市場化的尺度，建設有中國特色的公共服務市場化道路。

作者單位：成都理工大學文法學院

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[關鍵詞]城鄉一體化；環境衛生；市場化；思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201711249

1龍文區城鄉環境衛生管理現狀分析

目前，龍文區的環境衛生管理主要分成三個部分：一是城市主、次干道（街道）和公共區域的保潔由環衛部門負責管理；二是商品房住宅小區、機關事業單位大院由相應的物業公司負責管理；三是農村、安置小區、城鄉結合部等區域由環衛部門和鎮村聯合多級管理。目前，龍文區的環境衛生管理已基本實現了城鄉一體化，環衛市場化率達100%，即通過政府公開購買服務，由有資質的保潔公司承包運作，從而形成了保潔公司負責作業、環衛部門或鎮村監督考評的管理模式。應該講，龍文區垃圾管理體制和主體是明確的，但垃圾隨處可見、隨處傾倒的現象仍然大量存在，那究竟問題出在哪里？龍文區現有常住人口1829萬人，流動人口約4萬人，常住人口和流動人口共計2229萬人，按每人每日產生1公斤的生活垃圾測算，該區每日約產生223噸的生活垃圾。但是，每日進入蒲姜嶺垃圾焚燒廠的生活垃圾平均只有174噸，這意味著每日仍有近50噸的生活垃圾囤積在區內的某個角落，一年就達18250噸，這還不包括農村和企業大量的建筑垃圾、生產工業垃圾、生活雜物等。長此以往，人們將被垃圾包圍，垃圾也將逐步腐蝕生活的環境。

2龍文區城鄉環境衛生問題成因

21保潔經費無法保障市場化的高標準

龍文區目前執行的保潔單價是城市道路 486元/O年、公園景區134元/O?年、農村和城鄉結合部13元/O年，這在全省乃至全國都處于較低的水平。省內一些城市（區）保潔單價如表1所示。

以城市道路保潔單價為例，龍文區按照城市中心區的功能定位，城市道路需執行二級以上的標準，按照國標配套的定額是：每個環衛工人每班次的清掃保潔面積是3125O，每天至少需25個班次（每班次有效工時為65小時），根據國家和福建省定額標準進行測算，保潔單價將達到了12元/O?年以上。而龍文區現行清掃保潔的招投標成本是按照每人每班次負責清掃保潔面積8000～8500O（四級道路保潔標準為3375O?/人?班）每天1個班次進行預算，而實際中標額每人每班負責的清掃保潔面積超過了10000O。對照國標，相當于不到04個班次的環衛工人配備數量需要去完成25個班次的工作量。因此目前龍文區道路的保潔檔次仍然較低，清掃保潔時間大多只有8～10小時，保潔空點仍大量存在。財政缺口使保潔經費受限，使保潔質量和標準都難以有效提升。

22城鄉保潔責任體系存在多頭管理

目前按照龍文區的城鄉保潔責任體系劃分：城市道路屬環衛部門管理、公園景區和綠地屬市區園林部門管理、下水道屬市政部門管理、公路的機動車道屬市公路局管理，農村、安置小區、鎮道、城鄉結合部等屬環衛部門和鎮、村共管。這種保潔責任體系的弊病：一是路面作業相互影響；二是作業時段不同，使區域潔凈度不一；三是作業的質量標準不同；四是保潔專業程度不一致。各管理部門交叉管理，各自為政，推諉扯皮，使保潔合力難以形成實效。

23非生活性垃圾渣土管轄機制缺失

非生活性垃圾主要有建筑渣土、裝修垃圾、工業垃圾等，其行業主管部門有執法部門（渣土辦）、建設（房管）部門、環保部門。但是目前應管部門對垃圾渣土的專業性管理不夠重視，管理機制處于失控的境地，而龍文區正處于城市建設的快速推進階段，但路面滴、撒、漏現象相當嚴重，小區物業和工業企業垃圾雜物、土頭隨處亂倒在工地、港道，嚴重影響了市容、市貌。

24基層環衛管理機制缺失

鎮村對于垃圾治理重視不夠，有嚴重的“一包了之”的“大爺”情緒，同時鎮村尚未配備專職的環衛管理機構和人員，未建立完善的鎮村環境衛生綜合考評機制、市場化的委托監管，也使區鎮兩級推諉扯皮的現象增多。而治理責任和服務思想的缺失，構成了衛生監管的盲區。這在一定程度上也使各鎮村將突擊式的應付檢查作為農村垃圾管理的重點，而不是將心思放在長效機制的構建上。同時，群眾（甚至保潔人員）衛生意識不足，對垃圾治理參與度較差，有的甚至破壞創衛成果，從而在垃圾治理上造成了惡性循環。

3解決城鄉環境l生問題的對策思路

31公布和保障環衛市場化指導價標準

環衛服務質量與當地財政狀況息息相關，因此要在環衛勞動定額的基礎上，公布全國各城市的清掃保潔市場化指導價，以確保財政資金足額供給。各地再根據區域差、人流量進行適當系數調節，嚴格執行。我們以龍文區為例，推算全國各城市的指導價以供參考。由于環衛清掃保潔是以人工為主，配合機械作業，因此，可在原市場化價格標準的基礎上，以最低工資標準和保潔時間、密度的提高幅度為依據，確定龍文區的環衛指導價。對此，根據龍文區的人口密度，筆者因地制宜，認為城市范圍內的道路、廣場、公共區域等清掃保潔時間須達到16～18小時；農村保潔時間只需12小時。考慮到從2011年至今，龍文區最低工資標準提高了4次，從950元/月提高至1350元/月，如表2所示。

因此，2018―2020年新一輪市場化運作，最低工資標準預計將比目前提高25%～30%，同時增加50%的保潔密度。據此，相應的清掃保潔市場化指導價（城市）的合理取值范圍應在8～10元/O年；農村的保潔單價應在2～3元/O年；風景園林的保潔單價可保持25%～30%的增幅（與最低工資標準的增幅持平），維持在17～2元/O?年。按此標準，龍文區每年的清掃保潔經費需增加3000萬元左右，扣除最低工資標準和物價指數的增長因素，實際用于提高保潔質量的投入估計在30%以內。2016年龍文區完成一般公共預算總收入153億元，而用于環衛清掃保潔約4000萬元，按照目前的增幅，到2020年一般公共預算總收入將近30億元，而7000萬元的保潔費應是在區財政的可控范圍。綜上，按城市線類劃分，漳州應屬三線弱城市，應比龍文區（漳州的新區）提高一個檔次。因此，一線城市保潔市場化指導價應在25元/O?年以上，二線18～25元/O?年，三線12～18元/O?年，四線7～12元/O?年。

32提高市場化準入門檻

改變按道路、鎮街、村落劃分標段，由不同資質保潔公司分別承包的方式，引進上市公司或大型國企，整合市場和資源，以縣區為單位一個標段統包，由真正有實力的公司承擔保潔任務。同時，在市場化中采用PPP的模式，中轉、設備、車輛由中標企業一次性投資，按折舊納入市場化預算，環衛部門按合同每月核撥，以減少財政壓力。推行先進的“桶換桶”垃圾不落地收集方式，以高品質的公司管理來提高保潔標準。

33建立多渠道籌資新體系

對環衛市場化資金應改變政府大包大攬的體系，轉為區、鎮、村三級負擔的籌資新體系。按區域劃分經費負擔體系：城市道路、景區公園由區財政全額負擔；農村、安置小區、鎮道等由區、鎮（村）各負擔50%。村按村規民約的形式向村民收取20～30元/年的衛生費，不但能增強群眾的衛生意識，也能彌補鎮（村）級的配套資金。

34實施齊抓共管的市容監管體系

一是將原屬各部門管理（公路、園林、市政等）的環衛保潔職能全數劃歸環衛部門管理，配套資金同時劃轉環衛部門，整合環衛保潔職能，形成一把掃帚掃到底的一體化管理模式；二是城建、房管、譚ā（渣管）部門應加強建筑工地、拆遷工地、小區裝修以及渣土車的管理，推廣湖南、廣東等地的模式實施建筑渣土押金管理制度，規范建筑土頭臨時堆放點的管理，強化文明施工和揚塵的管控，實施“痕跡”執法，全面杜絕渣土撒、漏和亂倒的現象。

35建設“智慧環衛”管理模式

充分依托“互聯網+”技術，應用GPS定位，對接“數字城管”，建設以“智慧環衛”為核心的大公共事業管理平臺，以云服務方式隨時為管理者及作業人員提供所需服務。及時分配任務，反饋整改成果，同時對管理范圍所涉及的人員、設備、車輛到作業面和垃圾多發點以及工作流程進行全過程實時管理。合理規劃管理和考評模式，提升作業質量，降低運營成本，提高突發事件應急能力，形成規范化、智慧化、精細化、標準化的管理模式。

36建立并完善大環衛長效管理機制

一是加強鎮級環衛機構建設，實行“以塊為主，條塊結合”的區鎮分級管理模式。二是在加強區級鄉鎮綜合考核的基礎上，推廣四川等地先進經驗成立城鄉整治辦，將市容環境衛生納入鎮一級的政績考核評價，從而形成“鎮村日常巡查監督、環衛部門定期考評、區整治辦協調監管”的分級管理模式，建立“一級抓一級、層層抓落實”的常態化工作格局。三是將小區、店面、企業垃圾上門收集納入市場化范圍，使整個市場化運作體系不留死角。四是應用群眾喜聞樂見的方式如風水學、致富學等，利用網絡、動漫、壁畫、LED、廣告車走村入戶，進學校、入企業，開展“美麗庭院”“衛生家庭”評選，進行鋪天蓋地的宣傳推介，引領群眾從配合垃圾治理到參與治理、美化家園的工作中來。

城鄉環境衛生治理是一項長期的系統工程，只有建立完善的監管機制，配以強力的執法以及群眾的宣傳發動，才能將此項利國利民的民生工程轉變為城市化進程的助推器。

參考文獻：